A mudança da dívida na Ásia: a China cobra enquanto os bancos de desenvolvimento emprestam mais

A mudança no financiamento da Ásia chega à fase de reembolso

Os fluxos líquidos de empréstimos da China aos países em desenvolvimento caíram para -34 mil milhões de dólares em 2024, enquanto os fluxos líquidos do próprio Banco Mundial para países de rendimento baixo e médio atingiram cerca de 36 mil milhões de dólares. Por detrás destes movimentos opostos está uma mudança no financiamento do desenvolvimento na Ásia: os governos recorrem cada vez mais a instituições financeiras multilaterais para obter novos fundos, ao mesmo tempo que reembolsam empréstimos contraídos durante o auge dos empréstimos chineses para infraestruturas.

O Paquistão ilustra como os dois sistemas funcionam agora em conjunto. O serviço da sua dívida externa no exercício orçamental que termina em 2027 está estimado em 21,5 mil milhões de dólares. Islamabad está a negociar a prorrogação de 7,3 mil milhões de dólares em empréstimos da Arábia Saudita, da China e do Kuwait, enquanto procura financiamento do Banco Asiático de Desenvolvimento para modernizar uma linha ferroviária há muito associada ao Corredor Económico China-Paquistão, ou CPEC.

Uma prorrogação transfere uma data de reembolso para o futuro. Mantém fundos disponíveis para importações e outras necessidades imediatas, mas deixa a dívida subjacente por pagar. Por isso, o calendário, o custo e a finalidade do financiamento são tão importantes como o montante anunciado por um credor.

A 12 de outubro, à margem das Reuniões Anuais do FMI e do Banco Mundial em Banguecoque, a Plataforma dos Mutuários realizou a sua primeira reunião do Conselho Diretivo e definiu as prioridades para o seu primeiro ciclo anual. Lançado em abril, com a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, ou UNCTAD, como secretariado, o fórum procura ajudar os governos mutuários a melhorar a gestão da dívida e a coordenar as suas posições.

As reuniões decorreram num contexto de choque na oferta de energia associado à guerra na Ásia Ocidental, subida das taxas de juro e elevado endividamento público. Os países em desenvolvimento enfrentam cerca de 400 mil milhões de dólares em pagamentos a credores externos durante o ano. Para os governos asiáticos, a tarefa imediata é pagar essas contas e, ao mesmo tempo, preservar fundos para os caminhos de ferro, a recuperação após catástrofes e os serviços essenciais.

Por que razão o saldo dos empréstimos chineses se tornou negativo

Os empréstimos chineses para infraestruturas acordados em meados da década de 2010 incluíam frequentemente períodos de carência de três a cinco anos. Esses períodos adiavam o reembolso do capital, dando tempo para os projetos começarem a funcionar. Muitos desses empréstimos entraram entretanto na fase de reembolso.

Em 2023, a China foi uma fonte líquida de saída de financiamento para 60 países em desenvolvimento, contra 18 em 2012. Previa-se que os países em desenvolvimento pagassem a Pequim cerca de 35 mil milhões de dólares em serviço da dívida em 2025. Um fluxo líquido negativo significa que os reembolsos excederam o novo financiamento recebido durante o período.

O Relatório sobre a Dívida Internacional de 2025 do Banco Mundial descreve uma evolução diferente nas instituições multilaterais. Os fluxos líquidos do próprio banco atingiram um recorde de cerca de 36 mil milhões de dólares em 2024, e os credores multilaterais forneceram quase metade de todo o financiamento líquido de longo prazo. Os fluxos líquidos dos credores bilaterais, ou seja, governos individuais e as respetivas agências de crédito, caíram para cerca de 4,5 mil milhões de dólares, o valor mais baixo desde a crise financeira mundial.

A China continua envolvida através de prorrogações de empréstimos, adiamentos de pagamentos e acordos de swap cambial, que podem fornecer moeda estrangeira durante períodos de escassez. O seu papel passa cada vez mais por ajudar os mutuários atuais a gerir os pagamentos, em vez de financiar uma nova vaga de construção em grande escala. O Paquistão, o Sri Lanka e o Laos mostram três versões diferentes desta transição.

O Paquistão ganha tempo com o apoio saudita e chinês

O ministro das Finanças, Muhammad Aurangzeb, confirmou que a Arábia Saudita prorrogou uma linha de financiamento de 3 mil milhões de dólares para além do seu vencimento, a 31 de outubro. O financiamento tinha ajudado o Paquistão a cobrir um défice associado a 3,5 mil milhões de dólares em reembolsos aos Emirados Árabes Unidos. Uma linha saudita separada, no valor de 5 mil milhões de dólares, foi prorrogada até 2028.

Aurangzeb descreveu assim a prorrogação da linha de financiamento de 3 mil milhões de dólares:

Foi prorrogada por um período razoável.

O ministro não revelou a duração da prorrogação. A China e o Kuwait também deram garantias relativas à prorrogação de 4,3 mil milhões de dólares em empréstimos, dos quais 4 mil milhões da China e 300 milhões do Kuwait. Espera-se que a prorrogação chinesa ocorra em março de 2027 e que estes acordos vigorem por cerca de um ano.

Em conjunto, a linha saudita de 3 mil milhões de dólares e as prorrogações propostas pela China e pelo Kuwait representam o pacote de 7,3 mil milhões de dólares. O montante equivale a cerca de 34% da fatura estimada de 21,5 mil milhões de dólares do Paquistão em serviço da dívida externa. As expectativas anteriores de um apoio de cerca de 12 mil milhões de dólares da China e da Arábia Saudita abrangem necessidades de financiamento mais vastas do que as deste pacote específico.

O que o Paquistão ainda tem de pagar

O secretário das Finanças, Imdadullah Bosal, calculou em cerca de 11 mil milhões de dólares as necessidades líquidas de financiamento externo do Paquistão, após prorrogações e refinanciamentos. O refinanciamento substitui um empréstimo antigo por um novo acordo de crédito. O Ministério das Finanças afirmou que já tinham sido pagos 5 mil milhões de dólares e que restavam cerca de 6 mil milhões a pagar nos sete meses seguintes.

A estimativa de 21,5 mil milhões de dólares do serviço bruto da dívida inclui 4 mil milhões de dólares em juros. Os valores atribuídos à sessão informativa da comissão de finanças do Senado indicam reembolsos de capital de 17 mil milhões ou 17,5 mil milhões de dólares. Este último valor corresponde ao total anunciado. Após as prorrogações bilaterais, as necessidades restantes foram estimadas em cerca de 14 mil milhões de dólares, incluindo 3,2 mil milhões de dólares em refinanciamento comercial, que, segundo responsáveis, o Paquistão poderá evitar devido ao custo.

O Paquistão regressou também aos mercados obrigacionistas internacionais, emitindo 3 mil milhões de dólares em setembro, perante ordens de compra no valor de 6 mil milhões. A procura dos investidores foi, assim, o dobro do montante emitido. Aurangzeb afirmou que estavam a ser ponderadas novas obrigações Eurobond, obrigações Panda e obrigações denominadas em rupias, mas liquidadas em dólares. As obrigações Panda são emitidas no mercado interno chinês, em renminbi, por mutuários sediados fora da China.

Uma proposta de linha de liquidez norte-americana de 10 mil milhões de dólares passou a ter menor importância nos planos do Governo. Segundo relatos, Washington recusou o pedido, enquanto Aurangzeb continuou a falar de qualquer eventual apoio em termos condicionais. Afirmou que esse apoio não estava garantido nem era essencial para satisfazer as necessidades de financiamento externo do Paquistão.

Ao explicar a posição do Governo sobre o pedido aos Estados Unidos, Aurangzeb afirmou:

Se for possível, ótimo; se não, avançaremos com ou sem esse apoio.

O ministro afirmou que se esperava uma reunião do Conselho de Administração do FMI em dezembro para analisar o desembolso de cerca de 1,2 mil milhões de dólares. Esse financiamento e a esperada prorrogação chinesa, em março de 2027, são marcos importantes no calendário de reembolsos do Paquistão.

Empréstimos de maior duração são o próximo objetivo do Paquistão

O Paquistão procura empréstimos com prazos de vencimento de cinco a dez anos, substituindo acordos que exigem refinanciamentos frequentes. Aurangzeb disse à comissão de finanças do Senado que, anteriormente, a dívida interna tinha de ser refinanciada com uma frequência que podia chegar aos três meses, expondo o orçamento a alterações repetidas nos custos dos empréstimos.

O prazo médio da dívida interna aumentou de 2,7 anos em junho de 2024 para 3,8 anos em junho de 2026. O objetivo do Governo é atingir 4,2 anos até ao exercício orçamental que termina em 2028. Prazos mais longos distribuem os reembolsos por um período maior e reduzem o montante que tem de ser renovado de uma só vez.

Bosal afirmou que a dívida pública representava 68,6% do produto interno bruto no final de junho de 2026, abaixo dos 75,1% registados no exercício orçamental que terminou em 2023, uma descida de 6,5 pontos percentuais. Ainda assim, o stock da dívida aumentou de 24,9 biliões de rupias no exercício orçamental que terminou em 2018 para 86,7 biliões em 2026. A dívida pode aumentar em termos nominais e, ao mesmo tempo, diminuir em relação à dimensão da economia.

Os pagamentos de juros absorveram 35% das receitas do Governo, contra 61% no exercício orçamental que terminou em 2024. A despesa anual com juros caiu de 8,9 biliões de rupias para 6,9 biliões entre os exercícios orçamentais que terminaram em 2025 e 2026. Os responsáveis atribuíram a melhoria à descida das taxas, à gestão da dívida e a um saldo orçamental mais forte antes dos pagamentos de juros.

Aurangzeb afirmou que o Paquistão pretende reduzir a dívida externa em 4 mil milhões de dólares durante o exercício orçamental em curso e em 3,5 mil milhões no seguinte, depois de uma redução comunicada de 4,5 mil milhões no ano anterior. O plano depende da substituição de financiamento caro, mantendo moeda estrangeira suficiente para pagar os reembolsos e as importações.

Uma linha ferroviária emblemática recorre ao BAD

A Linha Principal 1, ou ML-1, torna visível a mudança no financiamento. A modernização proposta, no valor de 6,7 mil milhões de dólares, abrange cerca de 1726 quilómetros entre Carachi e Pexauar. O Paquistão procurou inicialmente financiamento chinês para a linha ferroviária, enquanto investimento emblemático do CPEC.

O Paquistão recusou uma proposta de financiamento do BAD em 2017, depois de a China ter procurado financiar o projeto sozinha. A esperada contribuição chinesa, que cobriria 85% dos custos, não se concretizou. Durante uma visita em agosto de 2025, o ministro dos Negócios Estrangeiros chinês, Wang Yi, indicou que Pequim aceitava a participação de outros financiadores.

O anterior teste de financiamento da linha ferroviária mostrou por que razão a decisão é importante para além da diplomacia. A Pakistan Railways registava um défice anual de cerca de 55 mil milhões de rupias, enquanto a quota do transporte ferroviário de mercadorias tinha caído de cerca de 70% na década de 1960 para apenas 2% a 3%. A reconstrução da linha está ligada à necessidade de tornar a operação ferroviária mais fiável e financeiramente sustentável.

Inicialmente, o Paquistão procurou obter 7 mil milhões de dólares do BAD. As conversações sobre financiamento passaram entretanto a incluir cerca de 2 mil milhões de dólares para o projeto mais amplo, 10 milhões em financiamento para a preparação do projeto e uma proposta de 1,1 mil milhões para o troço entre Carachi e Rohri. Estes valores correspondem a diferentes fases e partes do plano de financiamento. O Governo afirma que a sequência foi acordada com Pequim.

A exposição existente da China continua a ser substancial. O investimento chinês em projetos energéticos no Paquistão ultrapassou os 21 mil milhões de dólares, e o Paquistão deve mais de 1,5 mil milhões aos produtores chineses de eletricidade. As pressões no domínio da segurança também pesam na relação: segundo relatos, 21 cidadãos chineses foram mortos no Paquistão desde 2021. O novo financiamento ferroviário surge, assim, a par de preocupações por resolver quanto a pagamentos e segurança.

O Sri Lanka reestrutura a dívida enquanto o Laos adia pagamentos

O Sri Lanka assinou acordos em junho de 2024 para reestruturar cerca de 4,2 mil milhões de dólares em dívida ao Banco de Exportação e Importação da China. Desde então, o seu financiamento tem dependido fortemente de instituições multilaterais. Em 2025, o FMI e o BAD forneceram, em conjunto, quase 80% dos cerca de 1,48 mil milhões de dólares em financiamento externo ao desenvolvimento desembolsados para Colombo, o equivalente a cerca de 1,18 mil milhões.

Posteriormente, o BAD aumentou para 480 milhões de dólares a dotação para o Sri Lanka em 2026, na sequência do ciclone Ditwah. As despesas de recuperação após catástrofes acrescentam mais uma pressão sobre os recursos públicos, enquanto o país enfrenta as consequências da sua crise da dívida.

O Laos, pelo contrário, tem recorrido a adiamentos repetidos dos pagamentos à China desde 2020, num total de 3,23 mil milhões de dólares, ou cerca de 19% do seu PIB. Os adiamentos postergam pagamentos; uma reestruturação pode alterar os termos mais amplos de um acordo de dívida, incluindo os calendários de reembolso e, por vezes, o montante em dívida.

O Banco Mundial prevê que o serviço da dívida do Laos represente 13% do PIB em 2026. Isso equivale a cerca de 13 dólares por cada 100 dólares de produção económica anual. Um encargo de pagamentos tão elevado limita a margem do Governo para financiar a saúde, a educação e a proteção social, mesmo quando as prorrogações evitam uma crise imediata de financiamento.

As datas que moldam a transição

As atuais pressões de financiamento da Ásia resultam de anos de empréstimos, projetos adiados e alterações nos termos de reembolso. Várias datas mostram como compromissos anteriores estão agora a influenciar as decisões atuais:

• 2017: O Paquistão recusou a participação do BAD na ML-1, enquanto procurava financiamento chinês.
• A partir de 2020: O Laos acumulou adiamentos repetidos de pagamentos à China, num total de 3,23 mil milhões de dólares.
• Junho de 2024: O Sri Lanka assinou acordos para reestruturar cerca de 4,2 mil milhões de dólares em dívida ao Banco de Exportação e Importação da China.
• Agosto de 2025: Wang Yi indicou que a China aceitava a participação de outros financiadores na ML-1.
• Julho de 2026: O Paquistão reembolsou 1,3 mil milhões de dólares em empréstimos comerciais chineses associados ao CPEC e procurou acelerar o refinanciamento.
• 31 de outubro de 2026: A linha de financiamento saudita de 3 mil milhões de dólares do Paquistão venceu antes de ser confirmada a sua prorrogação.
• Dezembro de 2026: O Paquistão espera uma decisão do conselho do FMI relativa a cerca de 1,2 mil milhões de dólares.
• Março de 2027: A esperada prorrogação de 4 mil milhões de dólares da China torna-se um marco fundamental no financiamento.

O calendário do Paquistão ilustra a dificuldade central: as decisões sobre novos financiamentos e os prazos de reembolso de empréstimos antigos não coincidem. Os governos precisam de dispor de dinheiro suficiente entre essas datas, mesmo quando os seus planos de financiamento anuais parecem equilibrados.

O que os mutuários ganham e o que se torna mais difícil

O financiamento multilateral pode proporcionar prazos de reembolso mais longos, contratação competitiva e maior transparência sobre os projetos. A existência de vários credores possíveis também dá aos governos mais opções na negociação das condições. Para o Paquistão, a participação do BAD oferece uma via para fazer avançar um projeto ferroviário bloqueado ao abrigo do plano de financiamento anterior.

O dinheiro circula também pelo orçamento mais amplo de um Governo. Um banco de desenvolvimento pode financiar uma linha ferroviária ou um programa de recuperação após uma catástrofe, libertando receitas internas ou reservas cambiais para outra despesa, incluindo o reembolso a um credor bilateral. Assim, o novo financiamento ao desenvolvimento pode apoiar o investimento e aliviar simultaneamente a pressão da dívida antiga.

Os empréstimos multilaterais implicam os seus próprios compromissos, incluindo condições de política económica. Em geral, os bancos de desenvolvimento beneficiam do estatuto de credor preferencial, o que significa que os seus créditos costumam ficar excluídos das reestruturações da dívida. À medida que aumenta a sua quota nos empréstimos, uma parte maior da dívida fica normalmente protegida de renegociação, deixando aos credores bilaterais e privados uma parcela maior de qualquer ajustamento futuro.

A Plataforma dos Mutuários poderá ajudar os governos a gerir estes compromissos através de uma cooperação prática. A experiência do Sri Lanka nas negociações com um comité de credores oficiais, a China e os detentores de obrigações oferece ensinamentos a outros mutuários que lidam com vários grupos de credores. Os membros poderão partilhar métodos para acompanhar os fluxos líquidos, distribuir os prazos de reembolso e conceber cláusulas que suspendam temporariamente o serviço da dívida após catástrofes climáticas.

As prorrogações de empréstimos do Paquistão, a reestruturação do Sri Lanka e os adiamentos do Laos apontam para a mesma prioridade imediata: manter a possibilidade de financiar o desenvolvimento enquanto se cumprem obrigações herdadas. Acompanhar o dinheiro efetivamente recebido e reembolsado dá aos governos uma orientação mais útil do que as promessas de financiamento anunciadas, por si só.

Pontos principais

• Os fluxos líquidos da China para os países em desenvolvimento foram negativos em 34 mil milhões de dólares em 2024, enquanto os fluxos líquidos do próprio Banco Mundial atingiram cerca de 36 mil milhões.
• O Paquistão está a negociar a prorrogação de 7,3 mil milhões de dólares em empréstimos bilaterais, perante um serviço da dívida externa estimado em 21,5 mil milhões.
• A Arábia Saudita confirmou uma prorrogação de 3 mil milhões de dólares; espera-se uma prorrogação chinesa de 4 mil milhões em março de 2027.
• O Paquistão procura financiamento do BAD para partes da linha ferroviária ML-1, após anos de negociações paradas sobre financiamento chinês.
• O Sri Lanka combinou a reestruturação da dívida com apoio multilateral, enquanto o Laos tem dependido fortemente de adiamentos de pagamentos pela China.
• A Plataforma dos Mutuários pretende reforçar a gestão da dívida e a coordenação entre países mutuários.