Marcos pede reapreciação da decisão do Supremo sobre o orçamento enquanto o Senado volta a analisar as despesas para 2027

Aumentos orçamentais de milhares de milhões de pesos enfrentam escrutínio constitucional

A administração do Presidente Ferdinand Marcos Jr. vai pedir a reapreciação de uma decisão do Supremo Tribunal das Filipinas que anulou as leis do Orçamento de 2024 e de 2025 devido a aumentos aprovados pelo Congresso de 449,5 mil milhões de pesos e 17,99 mil milhões de pesos, respetivamente, e invalidou duas disposições que regulavam despesas de reserva em 2026.

A decisão, datada de 7 de outubro de 2026 e anunciada a 20 de outubro, vai além das despesas passadas. Estabelece limites à forma como o Congresso e o Executivo podem autorizar e libertar dotações não programadas, a autorização para despesas de reserva que só fica disponível quando se verificam determinadas condições de financiamento. Os senadores estão agora a aplicar esses limites ao analisarem a proposta de orçamento de 7,2 biliões de pesos para 2027.

A subsecretária de Imprensa do Palácio, Claire Castro, afirmou a 21 de outubro que fora pedido ao Gabinete do Procurador-Geral que solicitasse ao tribunal a reapreciação da decisão. A administração sustenta que cumpriu as leis orçamentais em vigor e contesta a exigência do tribunal relativa à receita total arrecadada pelo Governo.

O resumo oficial da decisão do Supremo Tribunal afirma que as dotações de reserva continuam a ser constitucionalmente admissíveis, desde que sujeitas a salvaguardas. A maioria considerou que o Congresso excedeu o limite de despesas recomendado pelo Presidente e que as condições de libertação contestadas enfraqueceram o plano financeiro do Governo.

O juiz associado sénior Marvic M.V.F. Leonen redigiu a decisão de 121 páginas. As suas consequências práticas envolvem agora três tarefas interligadas: determinar como as agências devem gerir os fundos afetados, apurar responsabilidades através dos procedimentos adequados e elaborar o próximo orçamento dentro dos limites fixados pelo tribunal. Para quem aguarda infraestruturas, assistência médica ou outros serviços públicos, essas decisões determinarão que projetos recebem financiamento e em que condições.

O que o tribunal anulou

A Lei da República 11975, a Lei Geral das Dotações de 2024, foi declarada inconstitucional porque o Congresso acrescentou 449,5 mil milhões de pesos às dotações não programadas, aumentando a autorização total de despesas para lá do valor recomendado pelo Presidente. O Presidente propusera cerca de 281,9 mil milhões de pesos em fundos de reserva; o Congresso elevou esse montante para 731,4 mil milhões de pesos.

O aumento foi de cerca de 159%, fazendo com que a dotação de reserva aprovada fosse aproximadamente 2,6 vezes superior à proposta original. Estes valores mostram por que motivo o litígio diz respeito ao limite global de despesas, e não apenas à designação atribuída a uma rubrica orçamental.

A Lei da República 12116, a lei orçamental de 2025, foi declarada inconstitucional devido a um aumento de 17,99 mil milhões de pesos aprovado pelo Congresso para o Fundo Rodoviário Especial do Departamento das Obras Públicas e das Autoestradas. O tribunal concluiu também que um aumento de 12,75 mil milhões de pesos em determinadas Contas Especiais de agências no Fundo Geral violava o Livro VI, Capítulo 4, Secção 25 do Código Administrativo, que restringe aumentos para além das propostas presidenciais em disposições especiais.

As Disposições Especiais 1(a) e 1(b), do Capítulo XLIII do orçamento de 2026, foram anuladas separadamente. O tribunal proibiu definitivamente o Senado, a Câmara dos Representantes, o Gabinete do Secretário Executivo e o secretário do Orçamento em exercício de aplicar essas disposições.

Os processos apensados incluíram petições apresentadas pelo falecido antigo representante de Albay, Edcel Lagman, pelo antigo senador Aquilino "Koko" Pimentel III, pela organização Filipinos for Peace, Justice and Progress Movement, Inc., e pelos representantes Edgar Erice e Leila de Lima. As contestações incidiam sobre diferentes partes dos orçamentos e sobre os procedimentos usados para os aprovar.

Por que razão um excedente de receita pode não ser suficiente

As dotações não programadas autorizam despesas se forem satisfeitas determinadas condições de financiamento. As dotações programadas, por sua vez, fazem parte do plano regular de despesas do Governo. O tribunal considerou que o limite constitucional previsto no artigo VI, secção 25(1), abrange ambas as categorias em conjunto.

As disposições contestadas de 2026 permitiam libertar fundos com base em receitas superiores à meta para uma fonte específica de receita não fiscal, ou em novas receitas não incluídas nas estimativas de financiamento originais. A maioria considerou que era necessário verificar se a receita total arrecadada tinha excedido a meta total.

O Governo pode arrecadar mais do que o previsto de uma fonte e, ao mesmo tempo, receber menos de outra. Assim, podem entrar receitas adicionais numa categoria quando o Governo continua a ter menos dinheiro do que o necessário para as despesas previstas. Libertar fundos de reserva adicionais nessas circunstâncias aumenta o défice de financiamento.

O tribunal afirmou que as condições contestadas se afastavam da função prevista das dotações não programadas: evitar aumentar o défice. O défice corresponde à diferença entre as despesas do Governo e as suas receitas. Cobrir essa diferença exige, em geral, financiamento, incluindo recurso a empréstimos.

Castro argumentou que, desde 2015, o Congresso permitia libertar fundos quando as receitas de pelo menos uma fonte identificada de receita não fiscal ultrapassavam a respetiva meta, sob reserva de outras condições legais. Afirmou que a administração seguiu esse quadro e considerou que a decisão deixava as dotações de reserva previstas no papel, mas inutilizáveis nos programas governamentais.

O processo Araullo v. Aquino III está no centro do desacordo. O tribunal invocou essa decisão anterior para rejeitar as condições de libertação. Castro argumentou que Araullo interpretava leis orçamentais anteriores e que o Congresso continuava a poder alterar as respetivas condições dentro dos limites constitucionais. O pedido de reapreciação solicitará ao tribunal que reavalie essa interpretação.

Como as transferências orçamentais abriram espaço a outras despesas

O Supremo Tribunal atribuiu o aumento de 2024 a alterações introduzidas pela Comissão da Conferência Bicameral, o grupo que concilia as versões de um projeto de lei aprovadas pela Câmara e pelo Senado. Programas, atividades e projetos foram transferidos das dotações programadas para as não programadas, enquanto as verbas para rubricas de reserva aumentaram.

O tribunal afirmou que estas alterações criaram espaço artificial no orçamento regular para aumentar dotações noutras áreas. Identificou programas de infraestruturas de obras públicas, o programa Sustainable Infrastructure Projects Alleviating Gap, a assistência médica do Departamento da Saúde, o programa Ayuda sa Kapos ang Kita do Departamento da Assistência Social e do Desenvolvimento e o programa de assistência ao emprego TUPAD do Departamento do Trabalho e do Emprego.

O programa Strengthening Assistance for Government Infrastructure and Social Programs, conhecido como SAGIP, foi objeto de particular escrutínio. Incluído nos orçamentos de reserva de 2024 e 2025 e removido em 2026, permitia ao Executivo identificar projetos e atribuir-lhes verbas depois de a lei orçamental entrar em vigor. O tribunal concluiu que esse mecanismo retirava ao Congresso decisões essenciais sobre despesas.

O tribunal descreveu o SAGIP como uma verba global proibida e um fundo encoberto para dotações de obras públicas, incluindo controlo de cheias. Uma verba global é um fundo cujo destino pormenorizado ainda não foi definido na lei.

Os valores citados no debate apontam para cerca de 200 mil milhões de pesos em libertações de dotações do SAGIP em 2024, incluindo 155,9 mil milhões para obras públicas e 85,8 mil milhões para controlo de cheias. Com base nesses valores, as obras públicas representaram cerca de 78% das libertações, enquanto o controlo de cheias correspondeu a aproximadamente 43% do total.

Uma dotação concede a uma agência autorização para assumir compromissos de despesa. Uma prestação de contas pública útil distinguiria essa autorização das obrigações já assumidas e dos montantes efetivamente pagos, permitindo aos cidadãos acompanhar uma verba desde a aprovação até ao pagamento.

Registos em falta e novas regras para os fundos de reserva

A documentação da Comissão da Conferência Bicameral foi outra preocupação central. O tribunal afirmou que não havia registos das suas discussões, que o relatório não explicava os aumentos e as reduções orçamentais e que faltavam documentos de suporte para as alterações, em violação das regras do Congresso.

A maioria afirmou que a autoridade da comissão decorre de divergências efetivas entre as versões da Câmara e do Senado. O alcance dessas divergências determina as alterações que a comissão pode introduzir. Esta conclusão coloca a fase final das negociações orçamentais no centro da decisão.

O juiz associado Samuel H. Gaerlan, ao abordar o papel da comissão num parecer separado, defendeu salvaguardas que incluam registos escritos das principais alterações, sessões públicas e tempo suficiente para ambas as câmaras analisarem o relatório final. Descreveu assim a função que lhe cabe:

uma ponte entre duas câmaras

O tribunal estabeleceu também requisitos para futuras dotações não programadas:

• Proibição de verbas globais.
• Regras claras que distingam a utilização de novas receitas em despesas programadas da sua utilização em despesas de reserva.
• Presunção de que os novos fundos se destinam a despesas programadas, exigindo razões claras e convincentes para as exceções, como projetos financiados por entidades estrangeiras.
• Critérios suficientes para decidir quais os fins prioritários quando vários são autorizados.
• Coerência com o programa fiscal nacional e com a natureza limitada e contingente das dotações de reserva.

O Congresso tem, portanto, de decidir tanto que despesas autoriza como a forma de ordenar fins concorrentes. As agências responsáveis pela execução do orçamento têm depois de aplicar essas escolhas dentro das condições de financiamento estabelecidas por lei.

Em que pontos divergiram os juízes

Vários juízes concordaram que as dotações não programadas poderiam ser constitucionais, embora discordassem quanto aos seus limites. O presidente do Supremo Tribunal, Alexander G. Gesmundo, considerou-as uma flexibilidade útil, sobretudo em situações de crise, desde que se mantivessem como uma autorização de reserva limitada e integrada no programa fiscal nacional.

Os juízes associados Rodil V. Zalameda e Jhosep Y. Lopez discordaram da aplicação do limite de despesas do Presidente às dotações contingentes da mesma forma que às despesas regulares. A sua posição daria ao Congresso maior margem para aumentar os fundos de reserva do que a permitida pela maioria.

Os juízes associados Ramon Paul L. Hernando e Antonio T. Kho Jr. adotaram uma posição mais restritiva quanto ao próprio mecanismo. Hernando apontou a ausência de fontes de financiamento identificadas e defendeu uma lei de dotações especiais quando fossem disponibilizadas receitas adicionais. Kho opôs-se a que decisões essenciais sobre projetos e financiamento fossem tomadas depois da aprovação da lei.

Outras divergências diziam respeito ao tratamento das despesas passadas e ao processo legislativo. A juíza associada Amy C. Lazaro-Javier queria uma prestação de contas completa antes de decidir como aplicar a proteção das transações concluídas. O juiz associado Alfredo Benjamin S. Caguioa considerou que algumas verbas globais poderiam ser admissíveis, desde que não funcionassem como fundos de clientelismo político. As salvaguardas da maioria constituem a decisão vigente, agora contestada.

Beneficiários passados e responsáveis sujeitos a avaliações jurídicas distintas

O tribunal aplicou a doutrina do facto consumado aos orçamentos afetados de 2024 e 2025. Em termos simples, esta doutrina permite que certas consequências de uma lei se mantenham quando as pessoas agiram de boa-fé com base nela antes de ser declarada inconstitucional.

A proteção limita-se a programas irreversíveis cujos beneficiários tenham agido de boa-fé. A responsabilidade dos autores, proponentes e responsáveis pela execução deve ser avaliada em processos criminais, civis ou administrativos, cabendo ao tribunal competente determinar expressamente se houve boa-fé.

Castro sustentou que Marcos não violou qualquer lei ou disposição constitucional ao seguir os processos orçamentais então em vigor. Afirmou que a administração não via fundamento para responsabilizar o Presidente e que prestaria contas das despesas. Separadamente, o tribunal confirmou a certificação presidencial da proposta orçamental de 2024 como urgente, rejeitando essa contestação processual específica.

O vice-líder da minoria na Câmara, Antonio Tinio, instou o Provedor de Justiça e a Comissão de Auditoria a estudarem formas de responsabilizar os autores do orçamento. A vice-presidente Sara Duterte pediu que Marcos e o Congresso respondessem pela aprovação das leis, enquanto de Lima afirmou que poderiam ser instaurados processos criminais e administrativos. Estas declarações são exigências de responsabilização; a responsabilidade será decidida nos processos pertinentes.

O que acontece ao dinheiro cuja libertação está pendente?

Joy Aceron, diretora e coordenadora da Government Watch, instou a administração a assegurar as parcelas ainda não libertadas e não utilizadas dos aumentos de 449,5 mil milhões de pesos em 2024 e de 17,99 mil milhões de pesos em 2025. Propôs canalizar os recursos disponíveis para serviços básicos ou medidas destinadas a combater a inflação e a subida dos preços dos combustíveis, e apelou à fiscalização da gestão financeira pública pela sociedade civil.

O senador Panfilo Lacson afirmou que os fundos não utilizados dos exercícios fiscais já encerrados poderiam deixar de ser desembolsados. O Departamento do Orçamento e da Gestão disse estar a analisar a decisão com o Procurador-Geral e outros serviços do Executivo antes de determinar os passos seguintes.

Castro afirmou que as despesas ao abrigo do orçamento de 2026 continuariam conforme planeado enquanto a decisão estivesse sujeita a reapreciação, mas disse também que o Palácio ainda não decidira se os fundos afetados seriam gastos ou suspensos. As agências e os beneficiários continuam, por isso, à espera de uma posição definitiva do Governo sobre essas libertações.

A porta-voz do Supremo Tribunal, Camille Ting, afirmou que poderia ser apresentado um pedido de reapreciação no prazo de 15 dias após a notificação. Os passos imediatos são:

• 7 de outubro de 2026: O tribunal datou a decisão e os pareceres separados.
• 20 de outubro: O tribunal anunciou publicamente a decisão.
• 21 de outubro: O Palácio anunciou que pretendia pedir a reapreciação e o departamento do Orçamento confirmou que estava a analisar a decisão.
• No prazo de 15 dias após a notificação: O Governo poderá pedir a reapreciação.

O orçamento de 2027 será o próximo teste

O Senado está a analisar a versão da Câmara da proposta de orçamento de 7,2 biliões de pesos para 2027, em meio a acusações de que deputados transferiram 206 mil milhões de pesos do Programa Nacional de Despesas do Presidente. O presidente da Comissão de Finanças do Senado, Joseph Victor Ejercito, assinalou cortes em projetos financiados por entidades estrangeiras, caminhos de ferro e cuidados preventivos de saúde, juntamente com aumentos para o controlo de cheias e a assistência médica.

Lacson questionou a atribuição uniforme de 180 milhões de pesos a centros de evacuação em cada uma das 17 regiões. Esses valores totalizam 3,06 mil milhões de pesos. Pediu mais pormenores e afirmou que o Senado poderia repor cortes substanciais e reverter as transferências feitas pela Câmara.

O presidente pro tempore do Senado, Vicente Sotto III, prometeu medidas de transparência usadas no orçamento de 2026, incluindo a transmissão em direto das deliberações bicamerais. Ejercito afirmou que ambas as câmaras evitaram aumentar as dotações não programadas de 2026 para além da proposta presidencial. A rejeição judicial das disposições de libertação desse ano significa que os legisladores também têm de analisar as condições de financiamento, as prioridades de despesa e os pormenores dos projetos.

Ejercito prometeu que as práticas do passado não se repetiriam. Castro instou o Congresso a aprovar a proposta da administração sem disposições ilegais, enquanto Aceron apelou a ambos os poderes para alinharem o orçamento de 2027 com a decisão. A próxima lei orçamental testará se essas promessas se traduzem em limites vinculativos e num registo público das alterações às dotações.

Pontos principais

• A administração Marcos pedirá a reapreciação através do Gabinete do Procurador-Geral.
• O tribunal considerou que os aumentos aprovados pelo Congresso, de 449,5 mil milhões de pesos em 2024 e 17,99 mil milhões de pesos em 2025, excederam o limite de despesas recomendado pelo Presidente.
• Duas disposições que regulavam a libertação de fundos de reserva de 2026 foram invalidadas.
• Segundo a decisão da maioria, as dotações não programadas continuam a ser admissíveis, sujeitas a salvaguardas de financiamento, prioridades claras e proibição de verbas globais.
• A proteção dos programas irreversíveis depende de os beneficiários terem agido de boa-fé; os responsáveis estão sujeitos a avaliações jurídicas separadas.
• O Senado está a analisar a proposta de orçamento de 7,2 biliões de pesos para 2027 à luz dos limites estabelecidos pelo tribunal.