China anuncia uma queda de 92% nas plataformas de financiamento locais à medida que avança a reestruturação da dívida

Recuo acentuado dos veículos de financiamento dos governos locais

A China afirma que o número de plataformas de financiamento dos governos locais caiu 92% entre o final de março de 2023 e o final de setembro de 2026, depois de as autoridades terem pressionado as empresas que financiavam estradas, habitação e outros projetos públicos a abandonarem as suas funções de financiamento governamental.

O relatório sobre o trabalho financeiro do Conselho de Estado registou também uma redução de 79% da dívida financeira operacional em dívida no final de junho de 2026, face à mesma referência de março de 2023. O governador do Banco Popular da China, Pan Gongsheng, apresentou o relatório em nome do Conselho de Estado ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, a 3 de novembro. O documento foi publicado a 5 de novembro.

Os números assinalam uma aceleração rápida. No final de 2025, o número de plataformas ainda existentes já era 74% inferior ao nível de março de 2023. Em setembro de 2026, a redução tinha-se aprofundado mais 18 pontos percentuais. Só durante 2024 foram eliminadas mais de 7000 plataformas.

Para os governos locais, os bancos e as empresas que aguardam pagamentos, o desafio prático consiste agora em transformar esse recuo administrativo numa estabilidade financeira duradoura. As antigas plataformas precisam de receitas empresariais fiáveis, as autoridades locais têm de gerir as suas obrigações de reembolso e os credores precisam de acompanhar as dívidas depois de as empresas deixarem de pertencer à categoria das plataformas de financiamento.

O relatório enquadra a reforma juntamente com outras medidas financeiras: mais de 8,4 biliões de yuans em empréstimos aprovados para projetos imobiliários, um mecanismo de liquidez destinado a resolver faturas comerciais por pagar e apoio ao crédito direcionado para a agricultura, as empresas privadas e as pequenas empresas. Em conjunto, estas medidas procuram aliviar várias pressões interligadas sobre a economia chinesa.

O que significa deixar a lista de plataformas?

As plataformas de financiamento dos governos locais são empresas criadas por autoridades locais e organismos públicos a elas associados, muitas vezes recorrendo a fundos públicos, terrenos ou participações sociais como ativos iniciais. Contraem empréstimos para apoiar projetos como infraestruturas de transportes, habitação a preços acessíveis, serviços sociais e proteção ambiental.

Uma cidade pode recorrer a uma empresa deste tipo para angariar dinheiro para um projeto público cujos benefícios abrangem muitos residentes, mas cuja receita direta é limitada. A empresa é responsável pela dívida, enquanto a sua estreita relação com o governo pode criar a expectativa de que as finanças públicas apoiarão o reembolso.

A atual reforma da China procura retirar a estas empresas o seu papel de financiamento governamental. Uma empresa pode sair da lista de plataformas e continuar a operar como negócio. A tarefa seguinte é gerar receitas suficientes para cobrir os custos e as prestações da dívida, em vez de depender de empréstimos associados a projetos governamentais.

Os dois principais indicadores medem alterações diferentes em datas distintas. O número de plataformas tinha diminuído 92% em setembro, enquanto a dívida financeira operacional tinha caído 79% em junho. Ambos usam março de 2023 como ponto de partida. Num índice com base 100, o número de plataformas tinha descido para oito e o indicador da dívida para 21.

Como funciona a troca de dívida

O programa de substituição da dívida da China é central para a reestruturação. O plano prevê a emissão de 10 biliões de yuans em obrigações do Estado entre 2024 e 2028 para substituir a dívida oculta existente dos governos locais. A dívida oculta corresponde a obrigações de reembolso acumuladas fora do quadro formal de endividamento governamental, incluindo empréstimos associados a plataformas de financiamento.

O ministro das Finanças, Lan Fo'an, explicou o pacote em novembro de 2024. Uma das componentes aumentou em 6 biliões de yuans o limite da dívida dos governos locais, a implementar ao longo de três anos. Os fundos foram reservados à substituição da dívida oculta já sob monitorização, com uma distribuição regional baseada na dimensão dessa dívida.

A segunda componente destinou 800 mil milhões de yuans por ano, durante cinco anos, provenientes de novas emissões de obrigações especiais dos governos locais, aumentando a capacidade de substituir até 4 biliões de yuans de dívida oculta. Estas obrigações são instrumentos de endividamento governamental emitidos dentro dos limites aprovados.

Lan descreveu esta segunda componente numa conferência de imprensa:

Durante cinco anos consecutivos, a partir de 2024, serão destinados anualmente 800 mil milhões de RMB, provenientes de novas emissões de obrigações especiais dos governos locais, para reforçar os fundos geridos pelo governo [政府性基金], especificamente para reduzir a dívida.

O mecanismo substitui obrigações existentes por obrigações formais do Estado. Segundo a explicação de Lan, o acordo manteria inalteradas as responsabilidades de reembolso dos governos locais e permitiria poupar cerca de 400 mil milhões de yuans em juros, graças à diferença entre os custos de financiamento da dívida oculta e os da dívida legalmente contraída.

Para uma autoridade local, a redução dos pagamentos de juros pode libertar verbas para salários, serviços básicos e outras despesas. Para um credor, o financiamento de substituição pode tornar os planos de reembolso mais previsíveis. A obrigação subjacente continua, ainda assim, a ter de ser gerida ao longo do tempo.

Marcos e prazos

A reforma da China combina um programa acelerado de saída das plataformas com um calendário de substituição da dívida que se prolonga até 2028. As principais datas mostram como as duas iniciativas se articulam:

• Final de março de 2023: referência para as reduções comunicadas no número de plataformas e na dívida financeira operacional.
• Novembro de 2024: as autoridades centrais apresentaram o pacote de resolução da dívida, incluindo os mecanismos de substituição por obrigações do Estado.
• Final de 2025: o número de plataformas tinha diminuído 74% face à referência, e a dívida oculta dos governos locais situava-se nos 6,5 biliões de yuans.
• Final de junho de 2026: a dívida financeira operacional em dívida tinha caído 79% face a março de 2023.
• Final de setembro de 2026: o número de plataformas tinha caído 92% face a março de 2023.
• 3 e 5 de novembro de 2026: Pan apresentou o relatório sobre o trabalho financeiro, que foi publicado dois dias depois.
• 2028: o programa de substituição da dívida chega ao fim do período previsto de cinco anos.

Wen Laicheng, professor na Universidade Central de Finanças e Economia, afirmou que a saída das plataformas estava a decorrer como previsto. Segundo o professor, o objetivo era que, até 2027, a maioria das plataformas tivesse sido eliminada e o ritmo atual tornava esse objetivo alcançável.

O calendário da dívida inclui outra disposição importante. Cerca de 2 biliões de yuans de dívida oculta associada à requalificação de zonas urbanas degradadas, com vencimento em 2029 ou depois, continuam a ser pagos ao abrigo dos contratos originais. Na explicação de Lan, em 2024, previa-se que o montante da dívida oculta a resolver até 2028 diminuísse de 14,3 para 2,3 biliões de yuans após a aplicação conjunta das medidas.

Quanta dívida resta?

No final de 2023, a dívida oculta dos governos locais da China ascendia a 14,3 biliões de yuans, segundo a explicação de Lan. O valor posterior de 6,5 biliões de yuans, no final de 2025, representa uma descida de 7,8 biliões de yuans, ou cerca de 55%.

Entretanto, a dívida formal dos governos locais ascendia a cerca de 60,65 biliões de yuans no final de setembro de 2026, segundo dados do Ministério das Finanças. Esse montante encontrava-se dentro do limite aprovado pela Assembleia Popular Nacional.

A dívida oculta e a dívida governamental formal são categorias distintas. Quando uma obrigação oculta é substituída por uma obrigação do Estado, o compromisso de reembolso passa a integrar o quadro formal de endividamento. Por isso, são necessários ambos os valores para compreender a evolução da estrutura das finanças públicas locais.

Lan situou o rácio da dívida pública, incluindo a dívida legal e a oculta, em 67,5% do produto interno bruto no final de 2023. O cálculo usou uma estimativa preliminar do PIB de 126,06 biliões de yuans. Na sua explicação, associou as dificuldades de reembolso à fraca procura interna, a receitas fiscais inferiores às expectativas e a uma forte queda das receitas provenientes da venda de terrenos, fatores que reduziram as verbas que as autoridades locais esperavam utilizar para reduzir a dívida.

Porque é necessário continuar a acompanhar as antigas plataformas

Luo Zhiheng, economista-chefe da Yuekai Securities, identificou várias dificuldades enfrentadas pelas empresas depois de perderem o seu papel de financiamento governamental. A sua capacidade de gerar internamente liquidez enfraqueceu, os lucros continuam sob pressão e faltam projetos comercialmente atrativos.

A pressão orçamental sobre as finanças locais também mantém algumas empresas ligadas a responsabilidades públicas. Os projetos tradicionais destinados a responder a necessidades públicas podem gerar retornos limitados, enquanto as novas operações comerciais ainda não produzem lucros suficientes. Uma empresa tem de cobrir juros, despesas operacionais e reembolsos com dinheiro que consiga efetivamente cobrar.

Luo recomendou o acompanhamento da dívida após a saída das plataformas e a prevenção do reaparecimento da função de financiamento governamental através de empresas recém-criadas ou entidades associadas. Defendeu também limites mais claros entre as autoridades locais e as empresas que detêm.

Wen manifestou uma preocupação relacionada: as antigas plataformas não devem transferir as suas dívidas empresariais para os governos locais, e os governos não devem recorrer a empresas públicas comuns para contraírem empréstimos à margem das regras. O Ministério das Finanças apelou à redução das expectativas de apoio automático do governo e à clarificação das responsabilidades.

Um modelo de endividamento com uma longa história

A dimensão da reestruturação atual reflete o papel duradouro das plataformas no investimento público. Um documento de trabalho do FMI de 2013, intitulado Local Government Financing Platforms in China: A Fortune or Misfortune?, descreveu-as como empresas municipais ligadas a infraestruturas, habitação a preços acessíveis, serviços sociais e projetos ambientais.

O documento citou dados do Gabinete Nacional de Auditoria segundo os quais a dívida dos governos locais ascendia a 10,7 biliões de yuans no final de 2010, o equivalente a 27% do PIB desse ano. A dívida das plataformas de financiamento representava cerca de 4,97 biliões de yuans. Citou também a estimativa do regulador bancário de que os empréstimos às plataformas ascendiam a 9,2 biliões de yuans no final de 2012.

Os reguladores já tinham começado a apertar o controlo. Em junho de 2010, o Conselho de Estado ordenou a verificação da dívida, a classificação das plataformas, uma supervisão mais rigorosa do endividamento e da concessão de empréstimos, e proibiu os governos locais de prestarem garantias pelas dívidas das plataformas.

As orientações bancárias emitidas em abril de 2013 limitaram o montante total dos empréstimos às plataformas ao nível registado no final de 2012. A concessão de novos empréstimos exigia uma cobertura dos fluxos de caixa superior a 100%, passivos inferiores a 80% dos ativos e garantias que cumprissem os requisitos regulamentares. Estes critérios centravam-se na existência de entradas de caixa suficientes e de um balanço sustentável por parte do mutuário.

A Lei Orçamental revista, aprovada em 2014, abriu uma via formal para a emissão de obrigações pelos governos provinciais. O Conselho de Estado exigiu também que as plataformas perdessem a sua função de financiamento governamental e proibiu-as de criar nova dívida pública. O programa atual está a acelerar uma separação entre o endividamento público e o das empresas que tem sido promovida há anos.

Empréstimos imobiliários e pagamentos comerciais em atraso

Os bancos comerciais aprovaram mais de 8,4 biliões de yuans em empréstimos através da lista de projetos elegíveis do mecanismo de coordenação do financiamento imobiliário, segundo o relatório sobre o trabalho financeiro. O mecanismo identifica projetos imobiliários elegíveis para apoio financeiro coordenado.

As autoridades tencionam tornar este mecanismo uma medida regular para satisfazer necessidades razoáveis de financiamento dos projetos. No caso de projetos habitacionais que precisam de dinheiro para continuar as obras, o acesso a financiamento bancário pode ajudar a pagar aos empreiteiros e a manter os trabalhos. O valor de 8,4 biliões de yuans refere-se ao total acumulado de empréstimos aprovados; o desembolso efetivo segue o processo de concessão de crédito.

O relatório revelou também um mecanismo de apoio à liquidez para resolver pagamentos em atraso por parte de grandes empresas. Liquidez é o dinheiro disponível para pagar obrigações imediatas. Os atrasos podem propagar-se ao longo de uma cadeia de abastecimento quando um fornecedor que aguarda um pagamento também tem trabalhadores e outras empresas a quem pagar.

As autoridades convocaram empresas de relevo consideradas capazes de pagar e pressionaram-nas a corrigir as suas práticas de pagamento. O relatório não identificou as empresas, não indicou o seu número nem revelou o valor das faturas em atraso em causa.

Crédito direcionado e abertura financeira

O banco central introduziu medidas de política monetária estrutural em janeiro e setembro de 2026. Entre elas estavam o aumento das quotas de refinanciamento para a agricultura e as pequenas empresas, um mecanismo de refinanciamento separado para empresas privadas e medidas para incentivar a concessão de mais empréstimos a micro e pequenas empresas.

O refinanciamento disponibiliza fundos do banco central às instituições financeiras para que estas possam apoiar mutuários específicos. Ao contrário de uma medida destinada a influenciar o crédito em toda a economia, estes instrumentos direcionam o apoio para grupos determinados.

O relatório do Conselho de Estado apelou também à continuidade da reforma e abertura financeiras, a uma utilização internacional mais ampla do renminbi e ao desenvolvimento dos mercados de renminbi offshore. Entre os objetivos está uma maior utilização da moeda na fixação de preços, nos pagamentos, no investimento, no financiamento e nas reservas.

As autoridades afirmaram que iriam alargar o acesso ao setor cambial, facilitar as operações de comércio e investimento transfronteiriças e incentivar a entrada na China de mais instituições financeiras estrangeiras e de capitais com compromissos de mais longo prazo. Paralelamente, o relatório comprometeu-se a gerir os riscos em regiões e instituições financeiras importantes e a apoiar a transformação comercial das antigas plataformas de financiamento.

Pontos principais

• A China comunicou uma queda de 92% no número de plataformas de financiamento locais em setembro de 2026, face a março de 2023.
• A dívida financeira operacional em dívida caiu 79% até junho de 2026, face à mesma referência.
• Um programa que decorre de 2024 a 2028 prevê a emissão de 10 biliões de yuans em obrigações do Estado para substituir a dívida oculta dos governos locais.
• A dívida oculta dos governos locais caiu de 14,3 biliões de yuans no final de 2023 para 6,5 biliões no final de 2025.
• As antigas plataformas enfrentam pressão para gerar receitas empresariais fiáveis e gerir a dívida remanescente.
• Os bancos aprovaram mais de 8,4 biliões de yuans em empréstimos a projetos imobiliários incluídos na lista de elegíveis, enquanto as autoridades procuraram também resolver pagamentos comerciais em atraso.