Malásia vai propor quadro de resposta da ASEAN à névoa de fumo, enquanto a fraca visibilidade impede operações aéreas de combate aos incêndios

Três helicópteros oferecidos, mas o fumo impede os voos

A Malásia tenciona apresentar uma proposta informal numa reunião ministerial da ASEAN, a 14 de novembro, para reforçar a cooperação contra a névoa de fumo transfronteiriça, numa altura em que a visibilidade inferior a 50 metros impede as aeronaves de chegar em segurança aos incêndios na Indonésia.

O ministro dos Negócios Estrangeiros, Mohamad Hasan, afirmou no Dewan Rakyat, durante o debate sobre a Lei do Orçamento para 2027, que a Malásia estava pronta para enviar bombeiros e três helicópteros para ajudar a Indonésia. No entanto, o fumo espesso e as condições de voo perigosas estavam a dificultar essa assistência. O problema imediato é, por isso, simultaneamente diplomático e prático: os países têm de chegar a acordo sobre a ajuda, e as equipas têm de conseguir chegar aos incêndios em segurança.

Mohamad tenciona apresentar um documento informal, que permite aos governos avaliar propostas antes de procurarem um acordo formal. Como a ordem de trabalhos da reunião já tinha sido definida, esta seria uma forma de a Malásia levantar a questão sem a apresentar como uma decisão acordada pela ASEAN. Os ministros discutiriam primeiro a proposta, com os líderes nacionais a serem envolvidos mais tarde, se necessário.

A Malásia quer que a névoa de fumo seja abordada no âmbito do mecanismo de resposta a catástrofes naturais da ASEAN, antes da 49.ª cimeira do bloco, em Manila, em novembro. A proposta surge enquanto o fumo dos incêndios em Sumatra e no Kalimantan indonésio afeta países vizinhos, leva ao encerramento de escolas e expõe fragilidades na capacidade da região de transformar ofertas de ajuda em ações concretas.

A ASEAN já dispõe de um tratado especificamente dedicado à névoa de fumo, que inclui regras para a assistência de emergência. A iniciativa da Malásia procuraria reforçar a cooperação através dos mecanismos de resposta a catástrofes, a par desse acordo em vigor, em vez de dar início à ação regional do zero.

O que a Malásia quer que os ministros analisem

Mohamad afirmou que a proposta será apresentada aos altos funcionários e aos ministros dos Negócios Estrangeiros da ASEAN. O objetivo é criar um quadro mais claro através do qual os países-membros possam ajudar-se mutuamente quando deflagrarem incêndios florestais e episódios de névoa de fumo, em particular durante o segundo e o terceiro trimestres do ano.

Ao explicar a utilização proposta dos mecanismos de resposta a catástrofes, Mohamad descreveu a lacuna que pretende que os ministros abordem:

Já dispomos de um mecanismo da ASEAN para catástrofes naturais, mas a névoa de fumo não está incluída nem é classificada como catástrofe natural", afirmou. "Por isso, esta será uma das questões que vou pessoalmente levantar na reunião com os meus homólogos.

O sistema de resposta a catástrofes da ASEAN tem experiência na coordenação de pessoal, equipamento e assistência humanitária. A Malásia quer aproveitar essa experiência em situações de emergência causadas pela névoa de fumo, nomeadamente através do Centro de Coordenação da ASEAN para a Assistência Humanitária na Gestão de Catástrofes.

Não foram anunciados procedimentos detalhados para o quadro proposto, nem uma data para uma decisão posterior às conversações de novembro. Os ministros terão de analisar de que forma a iniciativa se articula com as instituições já existentes para lidar com a névoa de fumo e com a exigência de que o país afetado aceite a assistência externa.

O tratado em vigor já prevê assistência

O acordo da ASEAN sobre a névoa de fumo, assinado em 2002 e em vigor desde 2003, define como os países podem pedir e prestar ajuda. A Indonésia ratificou-o em 2014.

O artigo 12.º permite que um país afetado por incêndios em terrenos ou florestas, ou pela névoa de fumo daí resultante, solicite assistência diretamente a outro membro ou através do Centro da ASEAN. Pode também contactar outros países ou organizações internacionais, quando adequado. O país que recebe um pedido tem de indicar prontamente se pode prestar ajuda e explicar o âmbito e as condições da assistência.

O consentimento é fundamental. A assistência exige o pedido e o consentimento do país que a solicita, ou a aceitação do país destinatário quando outro governo oferece ajuda. Não é possível enviar simplesmente aeronaves e bombeiros para o território de outro país.

O artigo 5.º estabelece o centro de coordenação para a névoa de fumo e determina que as autoridades nacionais devem ser as primeiras a combater os incêndios. Depois de declararem uma emergência, podem pedir assistência ao Centro. O anexo do tratado atribui também ao Centro a responsabilidade de transmitir prontamente os pedidos de assistência e de coordenar a ajuda, quando solicitada ou oferecida.

Joanne Lin, investigadora sénior e coordenadora do Centro de Estudos da ASEAN no Instituto ISEAS – Yusof Ishak, afirmou que a mesma exigência de consentimento se aplica à via de resposta a catástrofes que a Malásia está a ponderar:

"Ao abrigo do quadro de resposta a catástrofes da ASEAN, a assistência só pode ser mobilizada a pedido ou com o consentimento do país afetado, e é pouco provável que isso mude", acrescentou.

Porque é que os meios de combate aos incêndios nem sempre conseguem chegar às chamas

A Indonésia mobilizou mais de 16 000 pessoas, aeronaves e helicópteros de combate a incêndios, segundo o vice-primeiro-ministro malaio, Ahmad Zahid Hamidi. Mohamad referiu separadamente uma frota indonésia de três a quatro aviões e 34 helicópteros, cujas operações estavam a ser limitadas pela fraca visibilidade.

A mesma situação de perigo afeta a contribuição proposta pela Malásia, de três helicópteros. Com uma visibilidade inferior a 50 metros, os pilotos têm muito pouca margem para identificar o terreno, obstáculos ou outras aeronaves. Mohamad afirmou que uma equipa de assistência japonesa também se retirou devido às dificuldades de acesso aos locais dos incêndios.

A localização remota cria outros problemas. Alguns incêndios lavram no interior, onde a água é escassa, enquanto outros atingem turfeiras. A turfa é uma camada espessa de matéria vegetal parcialmente decomposta que pode arder no subsolo, tornando os incêndios difíceis de alcançar e extinguir.

Zahid afirmou que as formações de nuvens inadequadas também estavam a dificultar a sementeira de nuvens. Esta técnica procura estimular a chuva a partir de nuvens já existentes em condições propícias; exige tanto condições meteorológicas adequadas como condições de voo seguras. O simples aumento do número de aeronaves não resolve nenhum destes obstáculos.

O Governo malaio discutiu a assistência antes de Zahid reiterar a oferta, e a comunicação entre os dois governos já tinha começado ao mais alto nível. Mohamad instruiu também o secretário-geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros a organizar uma reunião de coordenação sobre o apoio prático à Indonésia.

A diplomacia de outubro prepara as conversações de novembro

A Malásia tem mantido conversações bilaterais enquanto prepara a sua proposta regional. O primeiro-ministro Anwar Ibrahim discutiu os incêndios com o presidente indonésio, Prabowo Subianto, que concordou em tomar as medidas necessárias, segundo Anwar.

A sequência de declarações públicas mostra como as ofertas de assistência, as medidas legais e as conversações regionais têm avançado em paralelo:

• 12 de outubro: Mohamad afirmou que a Malásia iria propor a utilização do mecanismo de resposta a catástrofes da ASEAN para lidar com a névoa de fumo numa reunião em novembro.
• 15 de outubro: Mohamad afirmou que a Malásia estava a dar prioridade à diplomacia e não planeava recorrer a medidas legais nem enviar uma nota diplomática.
• 16 de outubro: Singapura anunciou que tinha oferecido assistência civil no combate aos incêndios e na sementeira de nuvens. A Agência Nacional do Ambiente de Singapura emitiu também notificações de medidas preventivas a sete empresas indonésias.
• 21 de outubro: A Malásia afirmou que Jacarta tinha concordado em aceitar assistência no combate aos incêndios em Sumatra e Kalimantan, estando ainda a ser coordenadas as respetivas diligências.
• 22 de outubro: O Ministério dos Negócios Estrangeiros da Indonésia afirmou que as ofertas de assistência estavam a ser analisadas em função das condições no terreno, sem confirmar a aceitação de ofertas específicas.
• 14 de novembro: A Malásia tenciona apresentar a sua proposta informal na reunião ministerial da ASEAN.

O anúncio da Malásia, a 21 de outubro, de que a oferta tinha sido aceite foi seguido, no dia seguinte, por uma declaração indonésia mais genérica. As diligências operacionais continuavam a ser coordenadas, enquanto as condições de voo inseguras continuavam a limitar a mobilização.

Escolas e famílias sofrem os efeitos da perturbação

A Malásia ordenou o encerramento de escolas em Melaka, Negeri Sembilan, Selangor, Kuala Lumpur e Putrajaya devido ao agravamento da névoa de fumo. Centenas de escolas em Sarawak também tinham encerrado no mês anterior devido à poluição proveniente do vizinho Kalimantan.

Sarawak e o vale do Klang ficam na trajetória do fumo proveniente dos focos de incêndio indonésios. O episódio mais amplo afetou também o Brunei, Singapura e partes das Filipinas, incluindo um agravamento da qualidade do ar na região metropolitana de Manila. Os efeitos ultrapassam a localização de cada incêndio, porque os ventos transportam o fumo através das fronteiras nacionais.

O governador de Sarawak, Wan Junaidi Tuanku Jaafar, alertou que o Índice de Poluentes Atmosféricos do estado poderia chegar aos 800 em alguns locais. Tratava-se de um alerta para um possível agravamento. Um índice superior a 500 poderia levar à adoção de medidas de emergência que afetariam as escolas e as atividades governamentais e comerciais não essenciais.

Zahid salientou os riscos para a saúde, em particular para as pessoas com problemas relacionados com alergias. O encerramento das escolas obriga também as famílias a reorganizar os cuidados às crianças e interrompe as aulas, fazendo com que as conversações diplomáticas tenham consequências imediatas no quotidiano.

O próprio roteiro da ASEAN associa a política relativa à névoa de fumo às metas nacionais para as PM2,5, partículas minúsculas em suspensão no ar com um diâmetro igual ou inferior a 2,5 micrómetros. Estas partículas são suficientemente pequenas para penetrar profundamente nos pulmões, o que ajuda a explicar por que motivo o fumo pode constituir um risco para a saúde longe das chamas.

Os compromissos da ASEAN para 2030

A ASEAN adotou o seu Segundo Roteiro para uma ASEAN sem Névoa de Fumo na 18.ª Conferência das Partes do acordo sobre a névoa de fumo, realizada em Vientiane a 23 de agosto de 2023. O documento estabelece como objetivo uma região livre de névoa de fumo transfronteiriça até 2030, depois de a meta para 2020 não ter sido cumprida.

O roteiro apela a um reforço do funcionamento do centro de coordenação para a névoa de fumo, à melhoria dos procedimentos conjuntos de resposta a emergências e ao reforço da capacidade nacional de monitorização. Procura também estreitar os laços entre as autoridades responsáveis pela névoa de fumo e os setores da agricultura, da floresta e da saúde. Estes compromissos constituem um programa já existente à luz do qual os ministros podem avaliar a nova proposta da Malásia.

As principais metas do documento são uma redução sustentada dos episódios de névoa de fumo e progressos no cumprimento das metas nacionais de qualidade do ar para as PM2,5. As medidas de monitorização propostas são mais específicas: zero dias no nível de alerta 3 durante dois anos consecutivos até 2030, reduções anuais de pelo menos 5% no número de focos de incêndio e de dias no nível de alerta 2 ou superior, e uma redução anual de 10% da área ardida em comparação com a média de 2019–2023.

Para algumas medidas, o roteiro utiliza médias calculadas ao longo de três anos, de modo a ter em conta as variações das condições climáticas. Assim, os governos podem avaliar os progressos ao longo de diferentes estações secas, em vez de avaliar o sucesso com base num único ano chuvoso ou seco.

Os ministros do Ambiente e a comissão que apoia o tratado reúnem-se pelo menos uma vez por ano. O grupo diretor do sul reúne o Brunei, a Indonésia, a Malásia, Singapura e a Tailândia, enquanto um grupo separado para a região do Mekong aborda as diferentes épocas de incêndios no norte.

A implementação institucional do centro para a névoa de fumo tem avançado por várias etapas. Um centro foi inaugurado em Jacarta em abril, tendo sido assinado um acordo de criação em maio de 2025. Em junho de 2026, continuava a ser descrito como não estando plenamente operacional, e informações posteriores indicaram que o acordo subjacente ainda não tinha entrado em vigor. O reforço das suas capacidades práticas continua a fazer parte do trabalho previsto no roteiro.

A diplomacia e a aplicação da lei seguem vias distintas

Mohamad afastou a possibilidade de medidas legais imediatas ou de uma nota diplomática devido ao atual episódio de névoa de fumo, descrevendo esta última como um recurso de último caso. A Malásia afirma estar a adotar uma abordagem faseada que protege a saúde pública e preserva, ao mesmo tempo, as relações com a Indonésia.

Paralelamente, o vice-ministro dos Recursos Naturais e da Sustentabilidade Ambiental, Syed Ibrahim Syed Noh, afirmou que a Malásia poderá aprovar uma lei sobre a névoa de fumo transfronteiriça, sujeita aos processos necessários e à aprovação parlamentar. Qualquer legislação exigiria provas suficientes para fundamentar a aplicação de sanções.

Os investigadores teriam de identificar os locais dos incêndios, os proprietários dos terrenos, as partes que operavam nesses terrenos e a relação entre incêndios específicos e a poluição que atravessa a fronteira. As imagens de satélite podem revelar focos de incêndio, mas os registos de propriedade e as provas sobre quem controlava as atividades no terreno podem estar noutro país.

A Lei de Poluição Transfronteiriça por Névoa de Fumo de Singapura, aprovada em 2014, prevê multas que podem totalizar até 2 milhões de dólares de Singapura por determinadas infrações. Contudo, não foi confirmada publicamente qualquer acusação ou condenação ao abrigo da lei. Das seis empresas indonésias notificadas após o episódio de névoa de fumo de 2015, as investigações de duas tinham sido encerradas e as outras quatro continuavam abertas em 2021.

Durante o episódio atual, Singapura emitiu notificações de medidas preventivas a 10 empresas indonésias, em várias fases. A 23 de outubro, emitiu também notificações a 10 empresas registadas em Singapura, incluindo a Wilmar International e a Asia Pulp & Paper. Separadamente, o Ministério do Ambiente da Indonésia afirmou estar a investigar 19 empresas potencialmente ligadas a incêndios florestais.

Syed Ibrahim afirmou que a diplomacia e a aplicação da lei, assente em provas, devem avançar em conjunto:

A diplomacia tem de produzir ações mensuráveis, enquanto a aplicação da lei tem de se basear em provas e na lei.

Onde teria de funcionar uma cooperação mais estreita

O acordo da ASEAN sobre a névoa de fumo cria obrigações de cooperação, mas não prevê multas nem sanções regionais. Os governos nacionais continuam a ser responsáveis pelas investigações e pelos processos judiciais, enquanto os diferendos entre membros são tratados através de consultas ou negociações.

Simon Tay, presidente do Instituto de Assuntos Internacionais de Singapura, descreveu os limites do papel da ASEAN na aplicação da lei:

"A ASEAN não é uma polícia regional. Não pode investigar, processar judicialmente nem punir empresas", afirmou.

A Indonésia manifestou apoio a uma aplicação mais eficaz do acordo. O seu embaixador na Malásia, Raden Mohammad Iman Hascarya Kusumo, apontou a alerta precoce, a monitorização, a partilha de informações, a coordenação do combate aos incêndios, a modificação do tempo e o reforço de capacidades como áreas a melhorar.

A proposta da Malásia enfrenta, por isso, dois desafios práticos. A cooperação de emergência tem de permitir que a assistência aceite chegue aos locais dos incêndios em segurança e rapidamente. A prevenção tem de articular os alertas sobre focos de incêndio com ações no terreno, apoiadas por registos de terrenos, informações empresariais e leis nacionais passíveis de aplicação.

As conversações de novembro envolverão os ministros dos Negócios Estrangeiros neste esforço, a par dos responsáveis pelo Ambiente que já têm a seu cargo o tratado sobre a névoa de fumo. Para as comunidades afetadas, os resultados úteis serão concretos: menos incêndios a alastrar, menos dias com ar poluído e menos escolas encerradas.

Pontos principais

• A Malásia tenciona apresentar uma proposta informal à ASEAN para reforçar a cooperação contra a névoa de fumo, a 14 de novembro, antes da cimeira de Manila.
• A Malásia ofereceu bombeiros e três helicópteros, mas a visibilidade inferior a 50 metros tem limitado as operações aéreas em segurança.
• O tratado da ASEAN sobre a névoa de fumo já permite prestar assistência de emergência, sujeita ao pedido ou consentimento do país afetado.
• O encerramento de escolas em vários estados e territórios federais malaios perturbou a vida das famílias e o ensino.
• O roteiro da ASEAN para 2030 já prevê uma coordenação mais estreita, procedimentos de emergência e reduções mensuráveis dos incêndios e da névoa de fumo.
• A Malásia está a dar prioridade à diplomacia, enquanto pondera a possibilidade de aprovar legislação; a recolha de provas constitui um importante desafio para a aplicação da lei.