Butão prepara projeto de lei sobre minas para debate de inverno, após cinco anos de impasse

Uma nova tentativa de decidir quem beneficia da mineração

O projeto revisto da Lei das Minas e Minerais do Butão chegou ao Conselho de Ministros antes da sessão de inverno da Assembleia Nacional, prevista para 12 de novembro a 28 de dezembro de 2026, reabrindo um debate que ficou bloqueado em junho de 2021 em torno da propriedade, da gestão e da partilha dos lucros da mineração.

O Departamento de Geologia e Minas reviu as disposições relativas aos minerais estratégicos no âmbito de uma reforma proposta da Lei de Gestão das Minas e Minerais de 1995. Essa lei terá 31 anos quando os deputados se reunirem. Sangay Khandu, vice-presidente da Assembleia Nacional, afirmou que a legislação mineira é uma de três novas medidas previstas, a título provisório, para a sessão, embora a agenda ainda não esteja finalizada.

O que está em jogo vai das receitas nacionais ao pó, à água e aos empregos nas imediações de cada mina. O imposto sobre o rendimento das empresas mineiras atingiu 1,2714 mil milhões de ngultrums (Nu) em 2025, enquanto o Governo pondera sanções mais severas, mais transformação no país e novas formas de as comunidades receberem uma parte dos benefícios.

O Butão tem também um lugar mensurável na indústria transformadora mundial. O panorama dos minerais do Butão do Serviço Geológico dos Estados Unidos coloca o país em sétimo lugar na produção de ferrossilício em 2024, com uma quota estimada de 2,1 por cento da produção mundial. O ferrossilício, uma liga de ferro e silício, é utilizado no fabrico de aço.

Segundo a agência, as matérias-primas minerais representaram 2,0 por cento do produto interno bruto do Butão em 2024. A decisão central para o Parlamento é como transformar recursos pertencentes ao Estado em receitas públicas e benefícios locais, estabelecendo ao mesmo tempo condições viáveis para os operadores e protegendo o território.

Como o projeto chegou a outra sessão de inverno

A disputa anterior prolongou-se por seis reuniões de uma comissão conjunta, sem acordo entre a Assembleia Nacional e o Conselho Nacional. Em junho de 2021, o presidente da Assembleia adiou o projeto depois de Kinley Wangchuk, presidente da comissão, ter comunicado que os membros não conseguiram chegar a consenso.

A regulamentação continuou ao abrigo da lei de 1995, enquanto o Governo elaborava novas regras e, mais tarde, um projeto revisto. As principais etapas foram:

• 2020: O anterior projeto de Lei das Minas e Minerais propôs um novo quadro para o licenciamento, a regulamentação e a distribuição dos recursos minerais.
• Junho de 2021: O Parlamento adiou o projeto depois de as duas câmaras não conseguirem resolver as suas divergências.
• 2022: O Ministério dos Assuntos Económicos publicou os Regulamentos de Gestão das Minas e Minerais.
• 15 de junho de 2024: Gem Tshering, ministro da Energia e dos Recursos Naturais, expôs planos para rever as regras e ponderar a participação de entidades públicas e privadas.
• Março de 2025: Uma avaliação do Quadro de Política Mineira do IGF identificou fragilidades nos licenciamentos, na monitorização, na consulta das comunidades e na distribuição dos benefícios.
• 2026: O Departamento de Geologia e Minas apresentou o projeto revisto ao Conselho de Ministros antes do debate de inverno previsto.

O departamento afirma que a nova versão se baseia na Política de Desenvolvimento Mineral de 2017 e tem em conta as Orientações para a Exploração Mineral de 2023 e os regulamentos de 2022. O Governo associa também a legislação ao seu Roteiro Económico 10X e à Estratégia Diamante.

Propriedade do Estado e direito de exploração

O projeto de lei de 2020 do Departamento de Geologia e Minas estabelecia que os direitos sobre os recursos minerais pertencem ao Estado. Propunha também a atribuição das reservas minerais comprovadas por concurso ou a uma empresa estatal, com decisões governamentais distintas para os minerais e as reservas estratégicos.

A propriedade e a exploração são dimensões diferentes do debate. O Estado pode ser proprietário de uma jazida e autorizar uma empresa a extrair e vender os seus minerais ao abrigo de uma concessão. As opções em disputa dizem respeito a quem recebe essa autorização, quanto paga e de que forma as receitas resultantes chegam aos cidadãos.

A posição do Conselho Nacional baseou-se no artigo 1.º, n.º 12, da Constituição, relativo à propriedade estatal dos recursos minerais, e no artigo 9.º, n.º 7, relativo à pobreza e à concentração da riqueza. Outras disposições invocadas no debate dizem respeito à concorrência leal e às restrições aos monopólios.

O Conselho sustentou a sua defesa das empresas estatais com dados comerciais históricos. Citou um preço de exportação de dolomite de 520 Nu por tonelada métrica declarado pela empresa privada JMCL em 2019, face a 1 150 Nu depois de as minas terem sido atribuídas à State Mining Corporation Limited em 2020. Citou também lucros após impostos de 802 Nu por tonelada métrica para a SMCL em 2019/20, contra 398 Nu para a Druk Satair Corporation Limited em 2018.

Estes valores ajudam a explicar por que razão a atribuição dos direitos de exploração se tornou politicamente controversa: o Conselho defendeu que a exploração estatal poderia permitir ao Butão captar uma parcela maior do valor. O Governo está agora a ponderar um quadro que envolva participantes públicos e privados.

Porque é importante o quadro jurídico

A lei de 1995 deixa questões importantes pouco claras ou dependentes de regras e regulamentos, aumentando a pressão para que as decisões tenham um respaldo parlamentar mais sólido. O executivo pode rever os regulamentos dentro dos seus poderes legais; a alteração de uma lei exige o processo parlamentar.

O projeto anterior mostra o alcance que a reforma mineira pode ter. Propunha revogar a lei mineira de 1995 e disposições específicas da Lei da Administração Local de 2009, da Lei de Conservação das Florestas e da Natureza de 1995 e da Lei da Água de 2011. Propunha também uma Autoridade Reguladora Mineira autónoma, responsável por inspeções, aplicação das concessões, recuperação ambiental e cobrança de receitas.

O adiamento de 2021 deixou também por resolver uma questão processual. O artigo 13.º, n.º 8, da Constituição prevê que um projeto de lei seja submetido ao Druk Gyalpo para uma sessão conjunta quando a câmara de origem rejeita alterações ou objeções da outra câmara. Em vez disso, o Parlamento adiou o projeto mineiro ao abrigo da secção 59(A) do seu Regimento. O fundamento constitucional dessa decisão continua a ser objeto de debate.

As disposições completas do projeto revisto de 2026, incluindo o tratamento definitivo dos minerais estratégicos e a estrutura reguladora proposta, ainda não foram detalhadas publicamente nos anúncios divulgados até agora. O texto que o Parlamento venha a aprovar determinará até que ponto se mantém a proposta anterior.

O que revelam os números da produção e dos impostos

O imposto sobre o rendimento das empresas mineiras do Butão subiu de 1,1486 mil milhões de Nu em 2023 para 1,2714 mil milhões de Nu em 2025, depois de cair para 1,1003 mil milhões de Nu em 2024. O aumento entre 2024 e 2025 foi de cerca de 15,6 por cento. As royalties e as rendas minerais constituem outras receitas públicas.

A produção evoluiu de forma diferente consoante a matéria-prima. O Serviço Geológico dos Estados Unidos registou 151 495 toneladas métricas de ferrossilício em 2024, face a 127 293 em 2023, um aumento de cerca de 19 por cento. A produção de gesso caiu de 1 098 565 toneladas métricas para 513 477 no mesmo período, uma descida de cerca de 53 por cento.

A produção de dolomite britada também diminuiu, de 2 937 930 toneladas métricas em 2023 para 2 760 377 em 2024. Estes valores, constantes de uma tabela de produção com informação disponível até 15 de janeiro de 2026, mostram por que razão o Governo enfrenta condições comerciais distintas em vários segmentos do setor.

A legislação proposta abrangeria a beneficiação mineral, ou seja, o processamento que aumenta o teor de mineral útil ou o valor comercial do material. Incluiria ainda a utilização de minério de baixo teor e rejeitado, a recuperação de outros minerais presentes junto da jazida principal e os minerais críticos e ativos mineiros estratégicos.

Gem Tshering, ministro da Energia e dos Recursos Naturais, associou o desenvolvimento mineiro às exigências ambientais durante o debate parlamentar de junho de 2024:

Tem de estar em consonância com a política ambiental.

O Governo está também a rever a fiscalidade para incentivar o processamento no Butão. Para as empresas, isso poderá alterar a comparação entre exportar matéria-prima e investir em equipamento e competências para produzir no país bens de maior valor.

Sanções mais severas perante limites à inspeção

O projeto de lei introduziria sanções progressivas, permitindo medidas mais severas quando um operador infringisse repetidamente as regras. Algumas multas fixas atuais são tão baixas como 5 000 Nu, um montante que o ministério considera insuficiente para dissuadir as infrações.

O Departamento de Geologia e Minas supervisiona as operações através de sete gabinetes regionais. As minas comuns são inspecionadas duas vezes por ano ao abrigo dos regulamentos de 2022, incluindo visitas sem aviso prévio, enquanto os locais com grandes volumes de produção ou sensibilidade ambiental são inspecionados trimestralmente ou com maior frequência.

Os inspetores comparam as operações com os estudos de viabilidade aprovados e cruzam os dados de produção com os registos das básculas e as licenças de transporte. O departamento está a começar a utilizar imagens de satélite e drones para ajudar a monitorizar locais dispersos, uma vez que a escassez de pessoal, meios de transporte e capacidade técnica dificulta uma cobertura contínua no terreno.

O departamento afirma que não foram registadas infrações graves ou violações regulamentares severas a nível nacional nos últimos três anos. Entre os problemas mais comuns estão frentes de exploração mal organizadas, controlo insuficiente do pó e manuseamento inadequado das terras e rochas removidas para chegar a uma jazida mineral.

A invasão de terrenos adjacentes e a escavação apresentada como simples desenvolvimento fundiário continuam a ser motivos de preocupação. Algumas pedreiras remotas e locais de dragagem não dispõem de básculas calibradas, obrigando os funcionários a verificar as quantidades manualmente. A formação anual procura corrigir outra fragilidade: a falta de pessoal devidamente qualificado entre os operadores para executar os planos de exploração aprovados.

Recuperação ambiental e uma parcela local mais clara

Os operadores mineiros têm de obter autorizações ambientais e outras, nomear um gestor certificado e elaborar um Plano de Encerramento e Recuperação da Mina antes do início da extração. Têm também de prestar uma Garantia de Recuperação Ambiental, um montante retido como garantia para reparar o local.

Os requisitos de encerramento incluem a remoção das infraestruturas, a estabilização dos taludes escavados, a reposição da camada superficial do solo e a recuperação da vegetação. A garantia só é devolvida depois de a monitorização confirmar que o local está estável e que a vegetação sobreviveu. Durante a exploração, as medidas de proteção incluem bacias de sedimentação, zonas de proteção ao longo dos cursos de água, rega das estradas e transporte de minerais em veículos cobertos.

A avaliação do IGF de março de 2025 identificou autorizações fragmentadas, monitorização deficiente e insuficiências na consulta das comunidades e na distribuição dos benefícios. Um estudo de 2016, realizado com a participação da Comissão Anticorrupção do Butão, do Instituto Real de Gestão e da Audencia Business School, de França, já tinha identificado fragilidades na governação e na supervisão.

O quadro revisto poderá proporcionar benefícios às comunidades através de Fundos de Desenvolvimento Comunitário e de políticas de conteúdo local. Estas políticas podem orientar oportunidades para trabalhadores, fornecedores e empresas locais. O projeto anterior já atribuía ao conselho regulador proposto a responsabilidade de aprovar a utilização de um Fundo de Desenvolvimento Comunitário.

A transparência na atribuição dos direitos de exploração é outra questão por resolver. O departamento e o ministério recusaram pedidos de uma lista de proprietários de minas e pedreiras, enquanto o departamento afirmou que o limite de duas concessões mineiras não se aplica à SMCL. As regras de atribuição estão, por isso, ligadas à questão da transparência com que essas regras e os respetivos beneficiários são registados.

Custos agrícolas e atrasos na engenharia disputam atenção

Os deputados levaram quase 225 questões dos respetivos círculos eleitorais a uma reunião plenária, incluindo estradas rurais e abastecimento de água. As questões foram analisadas e encaminhadas para os ministérios, tendo duas preocupações do Conselho Distrital de Pemagatshel sido apreciadas por uma comissão.

A primeira diz respeito à falta de uniformidade nas comparticipações para os fatores de produção agrícola. Um responsável local afirmou que um acordo anterior dividia os custos em partes iguais entre agricultores e Governo. Acordos posteriores previam comparticipações governamentais de 70 ou 60 por cento, mas alguns agricultores terão acabado por pagar 70 por cento.

A diferença prática é significativa. Um agricultor que pague 70 por cento contribui com mais do dobro do que outro que pague 30 por cento pelo mesmo artigo. O conselho distrital de Pemagatshel quer um sistema claro e coerente, com uma percentagem fixa de comparticipação ou distribuição gratuita.

Estudos governamentais concluíram que, por vezes, os agricultores cuidavam menos dos artigos fornecidos gratuitamente; segundo os relatos, milhões de árvores de fruto distribuídas morreram por falta de cuidados adequados. A escolha política tem, assim, de conciliar a acessibilidade com a responsabilidade de manter os investimentos públicos vivos e produtivos.

A segunda preocupação diz respeito aos Agrupamentos Regionais de Engenharia e aos atrasos no desenvolvimento local. Os sete Gabinetes Regionais de Desenvolvimento de Infraestruturas do Ministério das Infraestruturas e dos Transportes preencheram 83 dos 156 lugares aprovados, cerca de 53 por cento. Alguns gabinetes têm seis ou sete engenheiros, na sua maioria recém-formados, quando seriam normalmente necessários mais de 15.

Responsáveis do ministério tinham comunicado anteriormente uma taxa de execução efetiva de 92 por cento no último ano financeiro, incluindo 233 serviços de conceção, a análise de 641 projetos particulares e 23 casos de apoio a projetos. A avaliação da Comissão para a Boa Governação determinará se estas preocupações com a falta de pessoal e a partilha de custos justificam um debate formal na Assembleia.

O que mais consta da agenda legislativa

Espera-se que o ministro das Finanças, Lekey Dorji, apresente o Projeto de Lei da Revisão Salarial. Por ser uma lei financeira, tem de ser aprovada durante a mesma sessão. Sangay Khandu identificou também um acordo com a Organização dos Países Exportadores de Petróleo entre as novas medidas previstas, destinado a abordar questões petrolíferas e a cooperação com os países membros.

A Assembleia deverá ainda apreciar, em terceira leitura, o Projeto de Lei Jabmi (Alteração) e o Projeto de Lei do Controlo do Tabaco (Alteração) de 2026, recebidos do Conselho Nacional. Prevê finalizar a Convenção da BIMSTEC sobre Auxílio Judiciário Mútuo em Matéria Penal e o Projeto de Lei da Insolvência e Reabilitação do Butão.

O projeto de lei mineiro será, assim, debatido numa sessão com várias outras prioridades. A sua tarefa central mantém-se: substituir um quadro jurídico envelhecido por decisões claras sobre o acesso à exploração mineira, as receitas públicas, as obrigações ambientais e os benefícios que chegam às comunidades.

Pontos principais

• O projeto revisto sobre minas foi apresentado ao Conselho de Ministros e deverá, a título provisório, ser debatido na sessão da Assembleia de 12 de novembro a 28 de dezembro de 2026.
• O projeto anterior foi adiado em junho de 2021, após divergências sobre propriedade, gestão e partilha dos lucros.
• O imposto sobre o rendimento das empresas mineiras atingiu 1,2714 mil milhões de Nu em 2025.
• As alterações propostas incluem sanções mais severas, disposições para o processamento no país e possíveis mecanismos de benefícios para as comunidades.
• A capacidade de inspeção, a transparência da propriedade e a recuperação ambiental continuam no centro do debate sobre a reforma.
• Os deputados estão também a analisar as comparticipações nos fatores de produção agrícola, a falta de engenheiros e várias outras medidas legislativas.