BAD alerta para lacunas no acompanhamento do orçamento climático das Filipinas, à medida que aumentam os riscos para a saúde

Um alerta sobre as despesas climáticas surge num contexto orçamental em mudança

Apenas 10 por cento das unidades de despesa do Governo filipino têm utilizado de forma consistente o sistema nacional de acompanhamento das despesas climáticas, segundo um documento de trabalho do Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD), que defende um financiamento mais robusto dos serviços de saúde expostos a fenómenos meteorológicos extremos e ao aumento da procura.

Esta conclusão surge a par de indícios de uma participação mais ampla nas propostas orçamentais nacionais. Uma análise do Congresso filipino regista uma taxa de cumprimento das regras de classificação das despesas climáticas de 70,1 por cento nas instituições do Governo central para a proposta de orçamento de 2026, face a 13,8 por cento em 2017. Entre 2016 e 2024, a taxa média de cumprimento dos governos locais foi de apenas 23,7 por cento.

O valor do BAD diz respeito à utilização consistente do sistema pelas unidades de despesa, enquanto os dados do Congresso se referem ao cumprimento institucional das regras nas propostas orçamentais. O relato do documento do BAD não especifica as datas nem o âmbito abrangidos pela estimativa de 10 por cento, pelo que os valores descrevem medidas diferentes de participação.

Em conjunto, as conclusões apontam para um problema prático: as Filipinas alargaram a sua capacidade de identificar as despesas climáticas, mas persistem lacunas na participação, na exatidão e na comunicação de dados, o que continua a dificultar as decisões sobre a afetação dos fundos. No caso dos serviços de saúde, essas decisões incluem proteger instalações, preparar profissionais e financiar cuidados quando as cheias, as secas ou o calor extremo aumentam a procura.

O documento do BAD, Closing the Financing Gap for Climate-Resilient Health Systems: High-Level Health Care Climate Action Principle 4, coloca os orçamentos nacionais no centro da resposta. O financiamento público internacional, afirma, dificilmente será suficiente para satisfazer as necessidades por si só, sobretudo nas economias de rendimento médio da Ásia e do Pacífico.

Como surgiu o sistema filipino de acompanhamento

A Comissão para as Alterações Climáticas e o Departamento de Orçamento e Gestão estabeleceram o quadro nacional através da Circular Conjunta n.º 2013-01, publicada a 27 de dezembro de 2013. A circular exigia que as agências governamentais identificassem as despesas climáticas nas propostas para o orçamento de 2015.

O quadro de classificação das despesas climáticas da comissão define um conjunto comum de categorias e códigos para planeamento, orçamentação, acompanhamento e comunicação de dados. Em termos simples, as agências associam uma classificação climática às despesas elegíveis, para que as autoridades possam identificar as atividades que contribuem para as prioridades climáticas do Governo.

A análise da reforma orçamental do Banco Mundial situa a origem deste esforço numa Análise das Despesas Públicas e Institucionais relativas ao Clima, lançada em junho de 2013. Os três pilares da reforma abrangiam o planeamento e o financiamento, a liderança e a responsabilização, e as competências necessárias para pôr as mudanças em prática.

• Junho de 2013: Foi lançada a análise das despesas e das instituições para orientar as reformas do orçamento climático.
• 27 de dezembro de 2013: A Comissão para as Alterações Climáticas e o departamento do orçamento publicaram a circular que exigia a classificação das despesas climáticas nacionais.
• Ciclo orçamental de 2015: Cinquenta e três agências nacionais classificaram propostas de despesas climáticas, enquanto 42 governos locais receberam formação para um projeto-piloto local.
• 2024: A análise do Congresso regista 140 agências nacionais em cumprimento, face a 96 em 2023.
• Proposta de orçamento para 2026: A taxa de cumprimento nas instituições do Governo central atingiu 70,1 por cento.

As reformas iniciais envolveram a comissão para o clima, o departamento do orçamento, a Autoridade Nacional para a Economia e o Desenvolvimento e o Departamento das Finanças. O Departamento do Interior e dos Governos Locais apoiou o projeto-piloto local. O Banco Mundial prestou assistência técnica, com o apoio do Governo australiano.

A adoção inicial mostrou o que a classificação podia revelar

Cinquenta e três agências nacionais identificaram despesas climáticas nas suas propostas orçamentais para 2015. Cerca de 5 por cento das dotações propostas destinavam-se a responder às alterações climáticas e aproximadamente 98 por cento desse montante foi para a adaptação, segundo a análise do Banco Mundial. A proteção contra cheias representou a maior parcela das despesas.

Adaptação significa preparar-se para os efeitos climáticos, por exemplo, reforçando a proteção contra cheias. Mitigação significa reduzir as emissões que impulsionam as alterações climáticas. A classificação distingue estas finalidades, permitindo que o orçamento mostre tanto como um país se prepara para os danos como os esforços para limitar o aquecimento futuro.

A abordagem orçamental do programa do agrupamento ministerial de 2015 reuniu 107,3 mil milhões de PHP, cerca de 4 por cento do orçamento nacional. O valor do programa quintuplicou entre 2013 e 2015. Mais de 80 por cento destinava-se a responder aos riscos climáticos e representava cerca de metade das despesas climáticas do orçamento nacional.

O Memorando Orçamental Local n.º 68 incentivou os governos locais a classificar as despesas climáticas nos seus planos anuais de investimento. A Circular Conjunta n.º 2014-01 estabeleceu orientações adaptadas à utilização local. O projeto-piloto deu formação a 42 governos locais, estando então prevista a expansão do processo para o orçamento de 2016.

O contraste com a taxa média de cumprimento local de 23,7 por cento entre 2016 e 2024 mostra quanto trabalho ficou por fazer após o projeto-piloto. A comunicação consistente de dados locais é importante porque os orçamentos nacionais e locais, em conjunto, dão uma imagem mais completa de onde são financiados os programas climáticos e de onde persistem lacunas.

Mais verbas classificadas, concentradas em poucas áreas

A análise das despesas climáticas do Departamento de Investigação Política e Orçamental do Congresso, intitulada Tracking the Flow: A Review of the Philippine Climate Change Expenditures and its Alignment with National Priorities, regista uma forte expansão das despesas abrangidas pelo sistema.

As despesas climáticas registadas aumentaram de 199,9 mil milhões de PHP em 2019 para 568,9 mil milhões em 2023, cerca de 2,8 vezes o valor anterior. As despesas climáticas propostas para 2025 ultrapassaram um bilião de PHP, face aos 457,4 mil milhões aprovados para 2024. A análise atribui parte do aumento proposto às alterações introduzidas na classificação em 2024 e a uma maior participação das agências.

O Departamento das Obras Públicas e das Autoestradas representou 72,3 por cento do total das despesas climáticas registadas entre 2019 e 2023, segundo a tabela da análise. Em conjunto, as Obras Públicas e o Departamento dos Transportes representaram cerca de 87,5 por cento, refere o documento.

Duas prioridades, a Suficiência Hídrica e a Energia Sustentável, representaram 93,3 por cento das despesas climáticas registadas em 2023. As despesas nas restantes prioridades diminuíram de um total de 47,7 mil milhões de PHP em 2019 para 37,8 mil milhões em 2023, apesar do aumento do valor total das despesas climáticas.

Estes valores colocam a distribuição do financiamento no centro do debate sobre a saúde. O BAD defende um financiamento mais robusto da preparação dos serviços de saúde, enquanto a análise orçamental filipina mostra que a maioria dos recursos classificados foi canalizada através de entidades de infraestruturas e de um conjunto restrito de prioridades climáticas.

Classificações incorretas e registos tardios distorcem os dados

A análise do Congresso identifica problemas específicos de classificação, incluindo 4,9 mil milhões de PHP para a construção de um edifício polivalente no Campo Crame e 448 milhões de PHP para a conclusão da prisão da cidade de Mandaluyong. Ambos foram classificados incorretamente nas categorias de políticas do sistema.

Um programa de gestão de resíduos sólidos também foi incluído em categorias diferentes consoante o ano. Estas inconsistências dificultam a comparação das despesas ao longo do tempo, porque a mesma atividade pode passar de uma categoria para outra sem que a sua finalidade se altere.

Alguns grandes projetos de controlo de cheias do setor das obras públicas tiveram despesas registadas em 2022 e 2023, vários anos após a conclusão declarada. A análise afirma que a comissão para o clima e o departamento do orçamento não têm capacidade para identificar com precisão quais os itens classificados que correspondem a despesas continuadas de anos anteriores. Isso pode inflacionar os valores de execução registados em determinados anos e ocultar quando os recursos foram efetivamente utilizados.

A análise assinala também a concentração dos grandes projetos de controlo de cheias. Nove dos dez maiores situavam-se na Região Metropolitana de Manila e na ilha de Luzon, e um nas Visayas. Segundo o documento, os dez maiores representaram 94,3 por cento das despesas com o controlo de cheias entre 2019 e 2023.

As despesas com o controlo de cheias atingiram 262,2 mil milhões de PHP em 2023. A análise questiona o alinhamento destas despesas com as prioridades de Suficiência Hídrica do Plano de Ação Nacional para as Alterações Climáticas e observa a forte aposta na engenharia convencional. Identifica também a limpeza de sistemas de drenagem e a remoção de detritos dos cursos de água como outras abordagens que exigem atenção.

O que orçamentos climáticos mais robustos significariam para os cuidados de saúde

O documento do BAD recomenda maior flexibilidade na gestão das finanças públicas, para que os ministérios da saúde possam utilizar informação climática no planeamento e reorientar recursos quando as condições mudam. A gestão das finanças públicas abrange as regras usadas pelos governos para preparar orçamentos, autorizar pagamentos e prestar contas das despesas.

No caso dos serviços de saúde, o documento identifica utilizações concretas do financiamento: vigilância de doenças, reforço das competências dos profissionais, modernização das instalações existentes, construção de instalações mais resilientes e alargamento da cobertura de doenças afetadas por fenómenos meteorológicos extremos, cheias ou secas.

A vigilância de doenças consiste em acompanhar a ocorrência de doenças para que as autoridades de saúde possam detetar alterações e dar resposta. Um orçamento que tenha em conta os riscos climáticos pode apoiar esse trabalho antes de uma emergência, bem como assegurar os profissionais, edifícios e materiais necessários quando aumenta o número de pessoas que precisam de cuidados.

O BAD recomenda ainda integrar considerações climáticas nas regras de contratação pública, nos pagamentos aos prestadores de cuidados de saúde, nos sistemas de seguro e nos critérios de acreditação. Ao alargarem o acesso à eletricidade nas unidades de saúde, os governos poderiam dar prioridade às energias renováveis, aos sistemas descentralizados ou a combinações de fontes de energia.

No caso do sistema filipino de classificação, o documento propõe a sua integração nos processos obrigatórios de gestão orçamental e uma cobertura mais ampla dos efeitos das alterações climáticas nas despesas. Atualmente, o sistema centra-se nas despesas que contribuem positivamente para a ação climática. Uma abordagem mais abrangente também avaliaria de que forma os danos causados pelas alterações climáticas alteram os custos nos diferentes orçamentos do Governo.

Porque é tão importante o financiamento nacional

Menos de 5 por cento do financiamento internacional para a adaptação às alterações climáticas inclui a saúde como componente ou benefício associado. Menos de 1 por cento destina-se sobretudo ao setor da saúde, segundo um estudo citado pelo documento do BAD.

O BAD afirma que a fragmentação do financiamento dificulta o acesso e a utilização dos recursos, sobretudo quando o financiamento climático e o financiamento da saúde se mantêm em circuitos separados. Assim, um programa de saúde pode ter de coordenar-se com várias agências e processos de financiamento para cobrir necessidades relacionadas.

O financiamento público nacional será a base de sistemas de saúde sustentáveis e resilientes em muitos países, afirma o documento. O BAD insta os governos a proteger e aumentar os orçamentos da saúde, a ligar os serviços de saúde ao financiamento climático nacional e a reforçar as políticas orçamentais que influenciam as decisões de despesa.

As Filipinas e a Tailândia são citadas como exemplos regionais de utilização de impostos sobre produtos prejudiciais à saúde. Esses impostos podem gerar receitas e, ao mesmo tempo, desincentivar o consumo. O documento apresenta-os como uma possível ferramenta de financiamento, a par de alterações aos processos orçamentais e à afetação de recursos.

Na abordagem do BAD, os ministérios das finanças e os bancos centrais têm um papel central. O seu envolvimento pode integrar as prioridades climáticas e de saúde no planeamento orçamental e económico nacional, em vez de deixar os organismos responsáveis pela saúde e pelo ambiente a procurar recursos separadamente.

Os custos afetam tanto as famílias como os hospitais

Os efeitos das alterações climáticas na saúde poderão custar entre 8,6 e 15,4 biliões de dólares à economia mundial até 2050, segundo estimativas citadas pelo documento do BAD. Este valor inclui 1,1 biliões de dólares em custos adicionais para os sistemas de saúde, resultantes de danos nas infraestruturas e do aumento da procura de serviços.

Para a Ásia e o Pacífico, o BAD estima que as perdas económicas relacionadas com o clima poderão atingir cerca de 17 por cento do produto interno bruto até 2070. O produto interno bruto mede o valor dos bens e serviços produzidos por uma economia. A estimativa regional abrange perdas económicas em sentido lato, enquanto os valores globais dizem respeito aos efeitos na saúde.

As famílias são pressionadas de ambos os lados: as alterações climáticas podem aumentar as despesas médicas pagas diretamente pelos doentes e, ao mesmo tempo, reduzir os rendimentos. O documento identifica os efeitos na saúde como o principal fator de aumento da pobreza relacionado com as alterações climáticas.

Um investimento atempado poderia reduzir estas pressões. O documento cita estimativas segundo as quais cada dólar gasto em adaptação poderia gerar até 10 dólares em benefícios, graças às doenças e mortes evitadas e a ganhos económicos, sociais e ambientais mais amplos. Algumas medidas de adaptação na saúde têm uma rendibilidade económica anual média estimada de até cerca de 79 por cento.

Entre as medidas identificadas estão a prevenção de doenças, a nutrição, a redução de doenças causadas pelo calor, instalações mais robustas, cadeias de abastecimento fiáveis e uma força de trabalho mais bem preparada. A construção de sistemas de saúde resilientes poderia evitar perdas anuais de até 290 mil milhões de dólares em todo o mundo até 2050, segundo outra estimativa citada no documento.

Cinco estratégias de financiamento, com o acompanhamento reforçado no centro

O BAD apresenta cinco estratégias: reforçar as instituições que coordenam o financiamento; alinhar o financiamento público nacional com serviços de saúde resilientes; melhorar o acesso ao financiamento público internacional; envolver o setor privado; e desenvolver mecanismos de financiamento adequados às necessidades dos sistemas de saúde.

Os dados das Filipinas ligam estas propostas de financiamento a uma tarefa orçamental básica. Uma participação mais ampla permite contabilizar mais despesas, classificações rigorosas mostram a sua finalidade e a comunicação atempada de dados ajuda as autoridades a comparar as dotações com a execução. A análise do Congresso afirma que o relatório de acompanhamento mais recente do Plano de Ação Nacional para as Alterações Climáticas abrange apenas o período entre 2011 e 2016, pelo que as avaliações posteriores continuam a depender de informação desatualizada.

As recomendações do BAD e as conclusões do Congresso apontam, assim, para prioridades interligadas: financiar os serviços de saúde antes que os choques climáticos aumentem a procura e melhorar os registos que orientam a afetação dos fundos públicos. A taxa mais elevada de cumprimento nacional na proposta de orçamento para 2026 proporciona uma base de reporte mais ampla, mas a fraca participação local e os erros de classificação continuam a ser problemas concretos por resolver.

Pontos-chave

• O BAD afirma que apenas 10 por cento das unidades de despesa filipinas utilizam de forma consistente o sistema de classificação das despesas climáticas.
• Uma análise do Congresso regista uma medida diferente, o cumprimento institucional nacional, de 70,1 por cento na proposta de orçamento para 2026.
• A taxa média de cumprimento dos governos locais foi de 23,7 por cento entre 2016 e 2024.
• As despesas climáticas registadas aumentaram de 199,9 mil milhões de PHP em 2019 para 568,9 mil milhões em 2023.
• A análise do Congresso identifica classificações incorretas, atrasos na comunicação de dados e uma forte concentração das despesas em infraestruturas.
• O BAD defende um financiamento nacional mais robusto da vigilância de doenças, dos profissionais de saúde, das instalações e dos cuidados afetados pelos riscos climáticos.
• Menos de 1 por cento do financiamento internacional para a adaptação às alterações climáticas destina-se sobretudo à saúde, segundo um estudo citado pelo BAD.