Coreia do Sul aprova projetos no valor de 28,6 biliões de won cujos benefícios são inferiores aos custos

23 dos 31 projetos aprovados ficam aquém do limiar económico

A Coreia do Sul aprovou 23 grandes projetos públicos, com custos estimados combinados de 28,576 biliões de won, apesar de as avaliações indicarem que os benefícios económicos esperados eram inferiores aos custos. Representam 74,2% dos 31 projetos que passaram nos estudos preliminares de viabilidade entre janeiro de 2025 e junho de 2026, segundo dados atribuídos ao Ministério do Planeamento e Orçamento.

Cinco dos seis projetos cujos benefícios esperados correspondiam a menos de metade dos custos também foram aprovados. Esses cinco projetos representam, em conjunto, um investimento de 12,4915 biliões de won, incluindo a via rápida Yeongwol–Samcheok e a modernização da linha ferroviária Samcheok–Gangneung.

As aprovações surgem numa altura em que a Coreia do Sul atribui maior importância ao desenvolvimento fora da região da capital. Uma alteração às orientações de avaliação, em maio de 2026, reduziu ainda mais o peso dos retornos económicos nos projetos de construção em zonas com população em declínio, aumentando o peso dado ao crescimento regional.

A questão central é a quantidade de dinheiro público a investir em projetos cujos benefícios económicos medidos são reduzidos, mas que podem servir objetivos regionais mais amplos. As estradas e os caminhos de ferro podem melhorar os acessos e apoiar o desenvolvimento local. A sua construção também imobiliza verbas que poderiam financiar outras necessidades públicas.

O que revela o rácio benefício-custo

O rácio benefício-custo, normalmente abreviado para B/C, compara os benefícios económicos estimados de um projeto com os respetivos custos estimados. Um rácio de 1 significa que são iguais. Um rácio inferior a 1 significa que os benefícios contabilizados na avaliação são inferiores aos custos.

Um rácio de 0,5 significa que, por cada 100 won de custo económico estimado, se contabilizam 50 won de benefícios estimados. Estes benefícios podem incluir ganhos como o tempo poupado pelos viajantes, em vez de dinheiro recebido através de portagens ou da venda de bilhetes. O rácio mede o valor económico; as receitas e despesas do operador são avaliadas separadamente.

O sistema de avaliação sul-coreano também tem em conta os objetivos das políticas públicas e o desenvolvimento regional. Assim, um projeto pode ser aprovado com um rácio B/C inferior a 1 se obtiver apoio suficiente nas outras componentes da avaliação. As aprovações recentes mostram a dimensão da despesa que pode avançar por essa via.

Dois projetos de transportes ilustram a dimensão do investimento

A via rápida Yeongwol–Samcheok tem um custo estimado de 5,6167 biliões de won e um rácio B/C de 0,27. Em termos simples, a avaliação atribui-lhe benefícios económicos medidos de 27 won por cada 100 won de custo económico.

A modernização da linha ferroviária Samcheok–Gangneung tem um custo estimado de 1,1507 biliões de won e um rácio B/C de 0,4, o equivalente a 40 won de benefícios medidos por cada 100 won de custo económico.

Em conjunto, os dois projetos representam 6,7674 biliões de won, ou cerca de 54,2% dos 12,4915 biliões de won atribuídos aos cinco projetos aprovados com rácios inferiores a 0,5. Esses cinco projetos representam, por sua vez, cerca de 43,7% da despesa associada aos 23 projetos aprovados cujos benefícios são inferiores aos custos.

A aprovação também foi frequente nas outras categorias abaixo do limiar económico. A taxa de aprovação dos projetos com rácios B/C entre 0,5 e menos de 0,8 foi de 66,7%. Nos projetos com rácios entre 0,8 e menos de 1, a taxa foi de 83,3%, igual à dos projetos abaixo de 0,5.

Como é tomada a decisão de avaliação

O Instituto Coreano de Finanças Públicas, ou KIPF, explica no seu guia para estudos de viabilidade que os estudos preliminares analisam propostas antes de serem assumidos compromissos orçamentais de grande dimensão. O objetivo declarado é evitar desperdícios e ajudar o Governo a ordenar novos investimentos de forma justa e transparente.

O KIPF e o Instituto de Desenvolvimento da Coreia, ou KDI, realizam estudos a pedido do ministro da Economia e das Finanças, no âmbito descrito no guia. Os investigadores avaliam os retornos económicos, as considerações de política pública e o desenvolvimento regional equilibrado. Uma comissão combina essas conclusões através do Processo de Hierarquia Analítica, conhecido como AHP, um método para atribuir ponderações a diferentes critérios de decisão.

O limiar oficial de elegibilidade é um custo total do projeto de, pelo menos, 50 mil milhões de won e um apoio do Governo central de, pelo menos, 30 mil milhões de won. Os montantes em coreano são, respetivamente, 500 eok won e 300 eok won, que correspondem a esses valores.

Os estudos também analisam alternativas, a dimensão adequada do projeto e o calendário. Após deliberação da comissão de avaliação de projetos orçamentais, o ministro das Finanças comunica os resultados ao ministério responsável, para que sejam considerados no planeamento do orçamento e dos fundos.

O desenvolvimento regional ganha peso

A Coreia do Sul alterou o equilíbrio da avaliação em 2019, durante a presidência de Moon Jae-in. Nos projetos de construção fora da região da capital, o peso da avaliação económica passou de 35–50% para 30–45%. O peso do desenvolvimento regional aumentou de 25–35% para 30–40%.

A explicação governamental da reforma de 2019 indica que as orientações revistas entraram em vigor a 1 de maio desse ano. Passaram a distinguir as avaliações na região da capital e nas restantes regiões e alteraram o tratamento do subdesenvolvimento regional, substituindo um sistema de bonificações e deduções por um sistema apenas de bonificações.

A reforma alargou também a avaliação de políticas públicas para abranger o emprego, as condições de vida, os efeitos ambientais e a segurança. O acesso a serviços públicos, as melhorias na saúde e na vida quotidiana, e a capacidade de resposta a catástrofes passaram a ser considerados de forma explícita. Os riscos de financiamento e a dificuldade em cobrir as despesas de funcionamento também foram incluídos no quadro de avaliação.

Uma nova revisão, em maio de 2026, reduziu de 30–45% para 25–40% o peso da avaliação económica nos projetos de construção em zonas com população em declínio. O peso do crescimento regional aumentou de 30–40% para 35–45%. Os limites inferior e superior de cada intervalo foram alterados em cinco pontos percentuais.

A abordagem revista tem em conta os recursos históricos, culturais e turísticos locais e o seu potencial para apoiar o crescimento ao longo do tempo, além das desvantagens regionais e dos efeitos económicos. Dá aos avaliadores mais margem para valorizar o potencial de desenvolvimento futuro de uma região quando a procura atual é limitada.

As taxas de aprovação subiram e depois recuaram

Os dados do ministério mostram que, em 2024, 10 dos 14 projetos avaliados quanto ao rácio B/C foram aprovados, uma taxa de 71,4%. Em 2025, foram aprovados 25 dos 30 projetos, elevando a taxa para 83,3%, mais 11,9 pontos percentuais.

Seis dos oito projetos passaram no primeiro semestre de 2026. A taxa de 75% ficou abaixo do valor de 2025, mas continuou acima do nível de 2024. No período entre janeiro de 2025 e junho de 2026, os dados anuais somam 31 aprovações em 38 avaliações.

As principais alterações e resultados seguiram esta sequência:

• 1 de maio de 2019: Entraram em vigor orientações revistas, que deram maior influência ao desenvolvimento regional fora da região da capital.
• 2024: Foram aprovados 10 dos 14 projetos avaliados quanto ao rácio B/C.
• 2025: Foram aprovados 25 dos 30 projetos.
• Maio de 2026: O Governo reviu as ponderações aplicáveis aos projetos de construção em zonas com população em declínio.
• Janeiro a junho de 2026: Foram aprovados seis dos oito projetos, elevando para 31 o total de aprovações desde janeiro de 2025.

Estudos anteriores mostram as poupanças proporcionadas pela avaliação

Chang Gyun Park, da Universidade Chung-Ang, analisou 576 projetos avaliados entre 1999 e 2013 numa avaliação quantitativa do desempenho divulgada pelo KDI. Desses projetos, 204 foram considerados inviáveis.

O estudo concluiu que 45,6% passaram no teste económico B/C, enquanto 64,6% passaram na avaliação de viabilidade mais abrangente. Segundo o quadro descrito no estudo, um projeto passava na avaliação global quando a pontuação AHP atingia pelo menos 0,5. As considerações de política pública e regionais já desempenhavam, por isso, um papel substancial muito antes das alterações mais recentes às orientações.

Park estimou que a avaliação permitiu poupar entre 38,8% e 39,2% dos custos dos projetos propostos, consoante o método de cálculo utilizado. Estes resultados históricos mostram por que motivo as alterações ao sistema são importantes para os contribuintes: rejeitar ou redimensionar propostas pode evitar compromissos avultados antes do início da construção.

O estudo analisou também casos em que um projeto não passou no teste económico, mas foi aprovado na avaliação global. As características dos projetos e das equipas de investigação explicaram, em geral, pouco esse resultado, embora a ligação do responsável pela investigação ao KDI estivesse associada a uma menor probabilidade de uma inversão desse tipo. O período e a composição dos projetos analisados diferem dos dados recentes de aprovação.

A incerteza das previsões acrescenta outro risco orçamental

Um estudo sobre incerteza, publicado em 2024, analisou outra fragilidade: as previsões económicas podem parecer mais precisas do que os dados subjacentes permitem. O estudo contabilizou 767 estudos preliminares de viabilidade realizados na Coreia do Sul desde a introdução do sistema, em 1999, até 2021.

Os investigadores utilizaram um estudo de caso sobre um projeto rodoviário e a precisão histórica das previsões para estimar um intervalo de resultados possíveis para o tráfego, os benefícios e os custos. Nesse caso, a probabilidade de os benefícios excederem a previsão era de 19,5%. A probabilidade de os custos ficarem abaixo de 90% do valor previsto era de 25,6%.

O rácio B/C previsto inicialmente para o projeto era de 1,0. Depois de considerada a incerteza, a probabilidade estimada de o rácio ultrapassar 1,0 era de 4,8%. Estas percentagens descrevem os resultados modelados para o projeto analisado.

Os investigadores recomendaram que se utilizem dados sobre a precisão das previsões anteriores, em vez de se depender de um único valor previsto. Para uma decisão orçamental, um intervalo de resultados possíveis ajuda a perceber se uma proposta precisa de um projeto diferente, de uma escala menor ou de outra alternativa para reforçar a sua justificação económica.

Quem suporta o custo de objetivos mais amplos de política pública?

Kim Woo-cheol, presidente da Associação Coreana de Finanças Públicas, alertou que o aumento do peso das decisões de política pública poderia enfraquecer a disciplina imposta pelos estudos preliminares de viabilidade. Descreveu assim o papel de avaliação do sistema:

Os estudos preliminares de viabilidade são um mecanismo fundamental para excluir investimentos em infraestruturas com baixos retornos económicos.

Kim alertou também para os efeitos do aumento repetido do peso das considerações regionais e políticas:

Se o peso de decisões políticas, como o desenvolvimento regional equilibrado, continuar a aumentar, a eficiência do investimento público poderá diminuir e o próprio sistema de estudos preliminares de viabilidade poderá tornar-se ineficaz.

Os habitantes de zonas com população em declínio poderão beneficiar de melhores ligações de transporte e de novas oportunidades graças a projetos com avaliações regionais favoráveis. O orçamento nacional terá de suportar os compromissos de construção, enquanto os responsáveis pelos projetos terão também de responder às necessidades de financiamento e funcionamento futuro. Dar maior influência aos objetivos regionais altera os benefícios que podem justificar esses compromissos.

O quadro do KIPF prevê novas avaliações de viabilidade quando os projetos cumprem determinadas condições durante a execução, com o objetivo de suspender obras injustificadas ou aumentos de custos desnecessários. Mesmo os projetos dispensados do estudo preliminar são sujeitos a uma análise dos seus planos, incluindo o financiamento, as necessidades orçamentais futuras, os custos, os benefícios e as alternativas mais eficientes.

Os dados recentes indicam os custos dos projetos e os rácios económicos, mas não as datas de início da construção ou de conclusão dos dois projetos de transportes referidos. A questão orçamental imediata é a dimensão dos compromissos aprovados: quase três quartos dos projetos aprovados ao longo dos 18 meses apresentavam benefícios medidos inferiores aos custos, enquanto as regras de avaliação atribuem agora maior peso ao crescimento regional nas zonas que estão a perder população.

Principais conclusões

• Vinte e três dos 31 projetos aprovados entre janeiro de 2025 e junho de 2026 tinham benefícios económicos esperados inferiores aos custos.
• Os custos estimados combinados desses 23 projetos ascendem a 28,576 biliões de won.
• Cinco dos seis projetos com rácios B/C inferiores a 0,5 foram aprovados, num total de 12,4915 biliões de won.
• A via rápida Yeongwol–Samcheok tem um rácio B/C de 0,27; a modernização da linha ferroviária Samcheok–Gangneung tem um rácio de 0,4.
• As alterações às orientações, em maio de 2026, reduziram o peso da avaliação económica e aumentaram o do crescimento regional nos projetos de construção em zonas com população em declínio.
• Estudos históricos concluíram que a avaliação permitiu poupanças substanciais, enquanto um estudo de 2024 recomendou que se tivesse em conta a incerteza das previsões.