PIDS defende poderes vinculativos para resolver conflitos fundiários na proposta de lei filipina

Uma lei sobre o uso do solo precisa de poderes para resolver conflitos

O Instituto Filipino de Estudos sobre o Desenvolvimento (PIDS) insta o Congresso a atribuir a um órgão independente poderes vinculativos para resolver reivindicações concorrentes sobre terrenos, enquanto os legisladores consolidam 11 propostas de lei nacionais pendentes sobre o uso do solo. Sem esses poderes, a lei proposta poderá acrescentar mais uma camada de burocracia, deixando as agências governamentais sem capacidade para resolver divergências sobre agricultura, habitação, florestas, infraestruturas e territórios ancestrais.

Num documento de posição de 12 de outubro, Adoracion M. Navarro, investigadora sénior do PIDS, identificou um mecanismo vinculativo de resolução de conflitos como talvez a característica operacional mais importante que o Congresso deverá reforçar. O seu argumento central é que as Filipinas já dispõem de instrumentos de planeamento. O problema mais profundo é o facto de diferentes agências exercerem poderes sobrepostos, por vezes ao abrigo de leis que as levam a tomar decisões incompatíveis sobre o mesmo terreno.

Navarro afirmou que a legislação deverá estabelecer um sistema prático para tomar e fazer cumprir decisões, em vez de se limitar a exigir mais documentos às agências e às unidades de governo local (LGU):

«Uma proposta de lei substitutiva robusta deverá, por isso, fazer da nova lei o sistema operativo do país para resolver reivindicações concorrentes sobre terrenos, em vez de ser apenas mais um plano que as agências governamentais e as unidades de governo local (LGU) têm de elaborar», afirmou Navarro.

A recomendação desloca a atenção da questão de saber se um plano nacional de uso do solo é desejável para a forma como funcionará quando instituições poderosas entrarem em desacordo. Um mapa pode identificar uma zona para agricultura, conservação ou desenvolvimento. Mas continua a ser necessária uma autoridade legal que decida o que acontece quando essas finalidades se sobrepõem.

O que mudariam os poderes vinculativos?

Navarro propôs a criação de um órgão ou painel nacional de adjudicação em matéria de uso do solo, capaz de emitir uma decisão vinculativa num prazo estabelecido quando falharem a conciliação técnica e a mediação. A conciliação técnica implicaria verificar mapas, registos e posições das agências; a mediação procuraria alcançar um acordo. A adjudicação permitiria tomar uma decisão executória quando esses esforços não conseguissem resolver o conflito.

A comissão proposta teria responsabilidades distintas em matéria de política e planeamento, mediação e conciliação técnica, e adjudicação vinculativa. Esta divisão daria à instituição um papel que iria além de reunir as agências e pedir-lhes que cooperassem.

Navarro alertou que poderes mal definidos poderiam levar um novo conselho ou comissão a organizar reuniões, produzir memorandos e recomendações e negociar compromissos, sem chegar a uma decisão final. A sua proposta aborda, por isso, o ponto em que a coordenação deixa de funcionar: quando uma agência ou outra parte se recusa a aceitar uma solução comum.

O documento de posição defende decisões dentro de um prazo estabelecido, mas as recomendações aqui descritas não especificam uma duração concreta. Caberia ao Congresso definir os poderes e os procedimentos do órgão na legislação.

Porque é que a comissão existente não basta

O PIDS já tinha identificado esta lacuna na aplicação das decisões na sua declaração de fevereiro de 2024. Publicada a 26 de fevereiro, explicava que o Comité Nacional de Uso do Solo não tem poderes de execução e tem dificuldade em aplicar sanções às partes que não respeitam os acordos.

Num estudo de dezembro de 2023, Navarro descreveu o comité como um órgão criado por despacho executivo no âmbito do Conselho da Autoridade Nacional para a Economia e o Desenvolvimento. Os seus poderes limitados faziam com que algumas divergências tivessem de ser remetidas ao Presidente.

Um conflito de 2016 ilustra o que está em causa. O Departamento de Reforma Agrária propôs uma moratória geral à conversão do uso do solo e preparou uma ordem executiva para assinatura presidencial. Os responsáveis económicos opuseram-se à medida numa altura em que eram necessários terrenos para grandes projetos de infraestruturas e para o realojamento habitacional. Defenderam uma lei nacional sobre o uso do solo e a aplicação rigorosa da regulamentação, em vez de uma proibição geral.

A divergência envolvia prioridades públicas concorrentes: proteger os terrenos agrícolas e, ao mesmo tempo, disponibilizar espaço para habitação e infraestruturas. Um mecanismo vinculativo daria a estes conflitos um percurso definido para chegar a uma decisão, em vez de exigir repetidamente a intervenção ao mais alto nível do Governo.

Que conflitos fundiários seriam abrangidos pela lei?

As agências governamentais supervisionam a agricultura, os recursos naturais, a habitação, as infraestruturas, os territórios ancestrais e o planeamento local ao abrigo de diferentes mandatos legais. Navarro identificou vários conflitos recorrentes: terrenos agrícolas contra expansão urbana, exploração mineira contra florestas ou bacias hidrográficas, e infraestruturas contra áreas protegidas.

Os territórios ancestrais podem sobrepor-se a reservas governamentais. As agências nacionais podem reivindicar autoridade sobre a mesma localização, enquanto municípios vizinhos podem adotar planos de zonamento incompatíveis. Diferentes instrumentos de posse da terra, ou seja, documentos que estabelecem direitos de propriedade, ocupação ou utilização, também podem abranger a mesma área.

Navarro defendeu que a nova lei harmonize explicitamente o seu enquadramento com a legislação que rege os governos locais, a reforma agrária, os territórios ancestrais, as áreas protegidas, a exploração mineira, as pescas, a silvicultura, a habitação, a recuperação de terrenos, as infraestruturas e as zonas económicas.

Alertou para o risco de deixar os conflitos jurídicos fundamentais por resolver nas normas e regulamentos de aplicação, afirmando que estes:

não podem resolver com segurança conflitos fundamentais entre leis de igual hierarquia.

O Congresso teria, portanto, de clarificar na própria lei a relação entre mandatos legais concorrentes. As normas de aplicação explicam como as agências executam a legislação; as decisões difíceis sobre poderes legais em conflito devem constar da legislação aprovada pelos legisladores.

O que revelam os registos de irrigação sobre a conversão

Os dados da Autoridade Nacional de Irrigação (NIA), citados no estudo integral do PIDS, registaram a conversão de 620 399,46 hectares de áreas servidas por sistemas de irrigação para usos não agrícolas entre 2012 e 2022. A Região Central de Luzon representou 111 079,46 hectares, o maior total regional.

O valor da Região Central de Luzon corresponde a cerca de 17,9% do total nacional citado para esse período, calculado dividindo 111 079,46 por 620 399,46. A região representou, assim, quase um em cada seis hectares registados a nível nacional.

O estudo também indicou que, nesses anos, os terrenos convertidos representaram entre 3,38% e 3,93% da área bruta servida por sistemas de irrigação, por ano. Estes valores quantificam uma tensão central da política pública: os terrenos servidos por infraestruturas de irrigação também podem ser procurados para habitação, fábricas, empreendimentos comerciais e outros usos.

Os dados não quantificam a legalidade das conversões registadas. O estudo de Navarro identificou uma lacuna na monitorização nacional da conversão ilegal e prematura de terrenos agrícolas, enquanto a função da NIA diz respeito à irrigação, não à aprovação de pedidos de conversão.

Esta falta de informação é relevante para a aplicação da lei. As autoridades precisam de saber tanto onde o uso do solo mudou como se foram obtidas as aprovações necessárias. A atenção que Navarro propõe dedicar à partilha de dados e à responsabilização responderia a essa necessidade prática, a par dos poderes para resolver conflitos.

Norte de Mindanau oferece um exemplo de cartografia

O Norte de Mindanau, ou Região X, testou uma abordagem para identificar reivindicações sobrepostas. Em 2020, o gabinete regional da Autoridade Nacional para a Economia e o Desenvolvimento criou um Comité Interinstitucional para a Resolução de Conflitos Relativos a Reivindicações de Posse da Terra.

A região enfrentava conflitos antigos que envolviam certificados de territórios ancestrais, beneficiários da reforma agrária e responsáveis por reservas militares. Um mecanismo anterior, ao abrigo da Ordem Administrativa Conjunta n.º 01-12, envolvia os departamentos do Ambiente e da Reforma Agrária, a Autoridade de Registo Predial e a Comissão Nacional dos Povos Indígenas (NCIP). O presidente da NCIP acabou por se retirar desse mecanismo; representantes regionais da NCIP participaram no novo comité regional.

Os membros do comité acordaram preparar uma base de dados geoespaciais comum, denominada One Map. Esta reúne títulos e outros documentos de posse num mapa partilhado, para que os responsáveis possam identificar onde se sobrepõem direitos e reivindicações. Os membros acordaram também utilizá-la como base para futuras decisões sobre o uso e a classificação do solo na região.

A versão de 2023 assinalava cerca de 186 000 reivindicações de posse em conflito. O comité concordou que o mapa teria de ser atualizado à medida que as reivindicações fossem mudando. O seu trabalho demonstra por que motivo os registos partilhados e os poderes de decisão têm de funcionar em conjunto: as agências precisam primeiro de chegar a uma visão comum dos terrenos antes de poderem resolver as reivindicações concorrentes.

Lacunas no planeamento local põem à prova o financiamento

Os dados do Departamento de Assentamentos Humanos e Desenvolvimento Urbano, citados no documento de posição de 12 de outubro, mostram a dimensão do trabalho de planeamento local. Em 31 de agosto, 670 planos abrangentes de uso do solo (CLUP) tinham sido atualizados, 807 precisavam de atualização, 119 expirariam em 2027 e 40 unidades de governo local não tinham qualquer CLUP.

Um CLUP define o padrão de uso do solo pretendido por um governo local, incluindo as zonas onde devem ocorrer o desenvolvimento e a proteção. Os 807 planos que precisavam de atualização ultrapassavam em 137 os 670 planos atualizados. Exigir planos ao abrigo de uma nova lei significaria, por isso, acrescentar uma tarefa substancial ao trabalho já existente.

Os planos provinciais de desenvolvimento e de enquadramento físico também apresentavam lacunas. O documento indicava 32 aprovados, seis adotados, 33 em atualização e cinco províncias sem plano. Os planos provinciais estabelecem um enquadramento espacial mais abrangente para os municípios e as cidades.

Navarro propôs um fundo nacional dedicado ao planeamento e à governação do uso do solo, destinado aos primeiros anos de aplicação da lei. Apoiar-se-iam a elaboração de planos, os sistemas de informação geográfica, a integração de dados cadastrais, a cartografia dos riscos climáticos, os quadros técnicos, as auditorias independentes e a aplicação da lei. Os dados cadastrais identificam parcelas de terreno e os respetivos limites; os sistemas de informação geográfica permitem comparar esses registos com outras informações cartografadas.

Uma parte dos recursos do fundo seria atribuída em função das necessidades e da capacidade, em vez de o dinheiro ser dividido em partes iguais entre as unidades de governo local. Esta abordagem direcionaria o apoio para os municípios mais pobres, com menos pessoal, registos menos completos ou menos equipamento para aplicar a lei.

Qual seria a independência do novo órgão?

Navarro alertou que a instituição tem de conseguir resistir à pressão das agências governamentais, dos responsáveis locais e de interesses privados com influência política. As decisões de converter terrenos agrícolas em zonas residenciais, comerciais, industriais ou de infraestruturas podem gerar ganhos privados substanciais.

Daí decorrem riscos de especulação imobiliária, alterações oportunistas do zonamento e captura regulatória, que ocorre quando um regulador passa a servir os interesses daqueles que deveria supervisionar. Os poderes vinculativos teriam pouco valor prático se as partes poderosas pudessem sobrepor-se à instituição que os exerce.

Navarro sugeriu uma comissão composta por profissionais qualificados, cujo presidente ou comissário principal seria nomeado pelo Presidente, teria estatuto ministerial e cumpriria um mandato de duração fixa. O estatuto ministerial daria à liderança peso nas relações com os principais departamentos, enquanto um mandato fixo procuraria reforçar a sua independência.

Os governos locais manteriam um papel central. A declaração do PIDS de fevereiro de 2024 defendia que um enquadramento nacional poderia reforçar a tomada de decisões a nível local e tornar mais coerentes as políticas de uso do solo. Defendia também melhores competências técnicas nas unidades de governo local e a participação dos governos locais, das empresas e da sociedade civil.

O desafio de conceção é, portanto, tanto nacional como local: uma comissão precisa de autoridade suficiente para resolver conflitos, enquanto os municípios e as províncias precisam de pessoal, registos e financiamento para executar as decisões daí resultantes.

Uma longa campanha chega a uma questão de conceção mais precisa

O documento de discussão de Navarro, publicado em 28 de dezembro de 2023, tinha a referência DP 2023-40. Descrevia a campanha por uma Lei Nacional do Uso do Solo como tendo quase três décadas. As conclusões baseavam-se em investigação sobre o uso do solo, provas de falhas de governação, grupos de discussão com partes interessadas e entrevistas a informadores-chave.

A investigação defendia o trabalho interdisciplinar e a atualização dos dados para fundamentar a necessidade de legislação. As decisões sobre o solo envolvem, ao mesmo tempo, direitos legais, oportunidades económicas, produção alimentar, proteção ambiental e necessidades das comunidades. Os principais acontecimentos estendem-se por vários anos:

• 2012 a 2022: os registos da NIA citados pelo PIDS assinalaram a conversão de 620 399,46 hectares de áreas servidas por sistemas de irrigação para usos não agrícolas.
• 2016: os responsáveis económicos opuseram-se à moratória geral à conversão proposta pelo departamento da reforma agrária.
• 2020: o Norte de Mindanau criou um comité regional para abordar conflitos relativos a reivindicações de posse.
• 2023: o mapa regional One Map registou cerca de 186 000 reivindicações em conflito; o PIDS publicou, em dezembro, o documento de discussão de Navarro.
• Fevereiro de 2024: o PIDS apelou publicamente à aprovação de uma Lei Nacional do Uso do Solo e ao reforço da capacidade técnica local.

O documento de posição de 12 de outubro aplica essa investigação anterior à conceção das 11 propostas de lei pendentes. Navarro afirmou que as medidas, de um modo geral, convergem na proteção dos terrenos agrícolas, das florestas, das bacias hidrográficas e dos territórios ancestrais, na integração do planeamento nacional e local e na preservação do papel das unidades de governo local.

A sua recomendação é transformar esses objetivos comuns num sistema de governação executório. O Congresso teria de combinar poderes legais claros, uma via para resolver conflitos, registos fundiários fiáveis e financiamento para a aplicação da lei. O valor prático da lei proposta dependeria da capacidade das agências e dos governos locais para executar decisões quando as reivindicações concorrentes colidem.

Pontos-chave

• O PIDS quer que uma lei nacional sobre o uso do solo atribua a um órgão independente poderes vinculativos para resolver conflitos quando a mediação falhar.
• O Congresso está a consolidar 11 propostas de lei com objetivos amplamente partilhados de proteção dos terrenos e coordenação do planeamento.
• Navarro afirma que a lei deve harmonizar mandatos legais concorrentes, em vez de deixar conflitos fundamentais por resolver nas normas de aplicação.
• Os dados sobre o planeamento local incluem 807 CLUP que precisam de atualização e 40 unidades de governo local sem CLUP.
• Um fundo proposto para a aplicação da lei apoiaria a cartografia, os quadros técnicos, o planeamento, as auditorias e a fiscalização, atribuindo parte dos recursos em função das necessidades locais.
• A independência, os poderes de decisão e o financiamento da comissão são elementos centrais das recomendações do PIDS.