As estimativas dos subsídios da China divergem, com a OCDE e o FMI a medirem diferentes formas de apoio

Duas estimativas importantes, dois retratos diferentes

O apoio industrial da China correspondeu a 4,4% do seu produto interno bruto em 2023, segundo um documento de trabalho do Fundo Monetário Internacional publicado a 8 de agosto de 2025. Os autores concluíram que o apoio se manteve, em termos gerais, estável enquanto proporção da economia. Um anúncio da OCDE, a 1 de junho de 2026, apresentou um retrato diferente: os subsídios industriais em 15 setores a nível mundial atingiram 108 mil milhões de dólares em 2024, tendo as empresas chinesas recebido, em média, entre três e oito vezes mais apoio do que as empresas dos países da OCDE entre 2005 e 2024.

A OCDE associou ainda os subsídios a 60% dos ganhos de quota de mercado mundial registados pelas empresas chinesas em expansão, face a 22% a nível mundial. Estas conclusões colocam a ajuda estatal no centro do debate sobre a concorrência na indústria transformadora, o excesso de capacidade de produção e as restrições comerciais.

No entanto, os valores em destaque não medem a mesma coisa. O FMI estima o equivalente orçamental para toda a economia, em relação ao PIB. A OCDE acompanha o apoio recebido por 525 grandes empresas industriais e mede-o em relação às receitas. As amostras, os períodos e as definições são diferentes, pelo que uma estimativa estável do FMI e uma medida da OCDE em alta não têm necessariamente de se contradizer.

Outra discrepância diz respeito aos próprios 108 mil milhões de dólares. Algumas notícias atribuem o valor total às empresas chinesas. O anúncio da OCDE identifica-o explicitamente como o total dos 15 setores abrangidos a nível mundial. O rácio de subsídios face às receitas, de 1,3%, também descreve essa amostra mais ampla, e não apenas os países da OCDE.

Os dados sustentam a conclusão de que a indústria chinesa recebe um apoio estatal substancial. Não estabelecem um valor único, universalmente comparável, nem esclarecem se estimativas contestadas constituem uma base sólida para determinadas restrições comerciais.

O que o FMI contabilizou

O documento de trabalho sobre política industrial do FMI, da autoria de Daniel Garcia-Macia, Siddharth Kothari e Yifan Tao, estima quatro instrumentos: subsídios em dinheiro, benefícios fiscais, terrenos subsidiados e crédito subsidiado. O seu custo orçamental equivalente combinado foi de 4,4% do PIB em 2023.

• Subsídios em dinheiro: 2,0% do PIB.
• Benefícios fiscais: 1,5% do PIB.
• Subsídios à aquisição de terrenos: 0,5% do PIB.
• Crédito subsidiado: 0,4% do PIB.

Os subsídios em dinheiro e os benefícios fiscais representam, em conjunto, 3,5 pontos percentuais do total de 4,4%, ou cerca de 80%. O crédito representa aproximadamente 9%. Esta repartição é importante porque a incerteza quanto aos subsídios às taxas de juro afeta apenas uma parte da estimativa do FMI, embora possa ter mais peso noutras avaliações.

Os investigadores utilizaram demonstrações financeiras da WIND relativas a mais de 5000 empresas cotadas, entre 2010 e 2023. Analisaram também cerca de 1,6 milhões de transações de venda de terrenos pelo Estado, registadas pelo Ministério dos Recursos Naturais durante o mesmo período.

A expressão «custo orçamental equivalente» exige cautela. Uma subvenção em dinheiro é um pagamento registado. Uma concessão fiscal corresponde a receita não cobrada, enquanto um subsídio à aquisição de terrenos ou ao crédito é um benefício estimado face a um preço ou taxa de juro de referência. A combinação destes elementos produz uma medida do apoio, não uma contagem dos cheques emitidos pelo Estado.

O que a OCDE mediu

O anúncio da OCDE sobre os subsídios industriais descreve a sua base de dados MAnufacturing Groups and Industrial Corporations, conhecida como MAGIC. Acompanha 525 das maiores empresas industriais do mundo, entre 2005 e 2024, registando subvenções públicas, concessões fiscais e financiamento em condições abaixo das de mercado.

Os 108 mil milhões de dólares registados em 2024 equivaliam a 1,3% das receitas das empresas abrangidas. Foi o segundo rácio mais elevado da série, atrás de 2009. A OCDE explica que a queda das vendas durante a crise financeira mundial fez subir o rácio em 2009, enquanto os resgates financeiros de grandes fabricantes de automóveis da OCDE explicam, em grande medida, o pico desse ano no crédito subsidiado.

Este exemplo mostra por que razão o denominador é importante. O rácio entre subsídios e receitas pode aumentar porque o apoio cresce, as vendas diminuem ou ambos. Um rácio entre subsídios e PIB reage a um conjunto diferente de alterações. Nenhuma das medidas pode substituir a outra sem se harmonizar a abrangência de cada uma.

Porque é que o custo dos empréstimos é o cálculo contestado

Os subsídios às taxas de juro são mais difíceis de medir do que as subvenções diretas, porque os investigadores têm de estimar quanto teria pago uma empresa sem o apoio estatal. Essa taxa hipotética é a referência. A diferença entre essa taxa e o custo efetivo do empréstimo determina o benefício estimado.

O FMI identifica os subsídios ao crédito comparando as taxas de juro efetivas na indústria transformadora com as de outros setores, tendo em conta variáveis financeiras e o tipo de empresa. Estes controlos procuram distinguir o tratamento preferencial das diferenças nas finanças e na propriedade das empresas.

Ainda assim, estas comparações dependem de a referência captar as diferenças relevantes entre os mutuários. Podem também não detetar apoios partilhados pelo setor favorecido e pelo grupo de comparação. Por outro lado, considerar como apoio estatal diferenças normais nas condições de financiamento pode levar a uma sobrestimação do benefício.

O anúncio da OCDE identifica o financiamento em condições abaixo das de mercado como uma categoria de subsídio, mas não apresenta os parâmetros detalhados para os empréstimos necessários à avaliação desta crítica. Uma objeção metodológica justifica, portanto, um exame mais atento, mas não prova que determinada estimativa esteja inflacionada.

A questão tem consequências importantes. Uma avaliação de março de 2025 cita investigação anterior da OCDE, segundo a qual mais de metade do apoio medido às empresas chinesas abrangidas resultava de empréstimos abaixo das taxas de mercado. Quando o crédito representa a maior parte do total, a escolha da referência pode alterar substancialmente o resultado.

O apoio pode manter-se estável e, ainda assim, mudar de forma

O FMI conclui que o apoio industrial total se manteve, em termos gerais, estável ao longo do tempo, enquanto os benefícios fiscais ganharam importância após a pandemia e os outros instrumentos diminuíram ligeiramente. A estabilidade do total não significa que todas as políticas tenham permanecido inalteradas.

A taxa de subsídios em dinheiro analisada no documento caiu de 2,4% em 2013 para 2,0% em 2023. A medida dos benefícios fiscais em relação aos lucros seguiu a tendência inversa, subindo de 4,4% para 6,3%. São medidas diferentes, com denominadores diferentes, e não devem ser somadas.

Os benefícios fiscais são calculados com base na taxa legal máxima do imposto sobre o rendimento das empresas na China, de 25%. A diferença entre essa taxa e as taxas efetivas de imposto por setor abrange vários tipos de concessões, incluindo incentivos ao investimento e descontos associados a zonas económicas especiais. Trata-se de uma estimativa ampla, não de um inventário de programas individuais.

O cálculo dos terrenos utiliza uma comparação mais local. O FMI compara os preços dos terrenos do Estado pagos pelas empresas transformadoras com os preços pagos por empresas de outros setores num raio de um quilómetro, no mesmo ano. Isto ajuda a ter em conta a localização e o momento da transação, embora a interpretação da diferença de preços remanescente continue a exigir pressupostos sobre a comparabilidade.

Uma avaliação mais ampla encontra apoio para além das subvenções

A avaliação do apoio estatal do Rhodium Group, publicada a 17 de março de 2025 por Camille Boullenois, Agatha Kratz e Daniel H. Rosen, defende que as medidas convencionais dos subsídios captam apenas uma parte da assistência da China à indústria. A análise inclui garantias implícitas do Estado, instalações em parques industriais com preços reduzidos, regulação seletiva e influência estatal nas decisões comerciais.

O relatório também permite verificar as alegações de um rápido aumento das subvenções diretas. Refere que as subvenções às empresas chinesas cotadas cresceram 67% entre 2016 e 2023, enquanto o PIB aumentou 70%. Segundo estes valores, as subvenções aumentaram em termos absolutos, mas não em percentagem do PIB, em linha com a conclusão mais ampla do FMI de que o apoio se manteve estável.

Outras estimativas reunidas na avaliação ilustram a diversidade das medições. Uma investigação anterior da OCDE, que abrangeu 13 setores entre 2005 e 2019, situou o apoio em 4,5% das receitas das empresas chinesas abrangidas, contra 0,69% para as empresas da OCDE, uma diferença de cerca de 6,5 vezes. Uma estimativa do CSIS colocou a despesa da China com política industrial em 248 mil milhões de dólares, ou 1,73% do PIB, em 2019.

Estas estimativas não são diretamente comparáveis. Referem-se a períodos, instrumentos e populações diferentes. Um estudo sobre tecnologia médica citado na avaliação estimou que o apoio correspondeu, em média, a pelo menos 5,3% das receitas das empresas entre 2017 e 2022; trata-se de um resultado específico de um setor, não de um total nacional.

O Rhodium cita também concessões fiscais equivalentes a 0,75% das receitas para empresas sediadas na China, contra 0,32% para empresas da OCDE, 0,28% para empresas indianas e 0,47% para empresas de outros países. A conclusão de que 98,58% das empresas chinesas cotadas em ações A receberam subsídios em 2020 mostra a ampla disseminação das subvenções, mas não revela, por si só, o montante recebido por cada beneficiário.

A quota de mercado não é o mesmo que a produtividade

A OCDE associa os subsídios a cerca de 22% dos ganhos de quota de mercado das empresas em expansão a nível mundial e a 60% entre as empresas chinesas em expansão. O valor chinês é cerca de 2,7 vezes superior ao valor mundial. Não significa que os subsídios expliquem 60% do total das exportações ou da produção industrial da China.

A OCDE afirma que o apoio aumentou as quotas de mercado sem gerar ganhos significativos de produtividade ou rentabilidade. O secretário-geral Mathias Cormann descreveu a preocupação no anúncio de 1 de junho:

Subsídios industriais de grande dimensão e persistentes podem distorcer os mercados mundiais, criar vantagens concorrenciais injustas e contribuir para o excesso de capacidade de oferta,

O FMI analisa outro resultado: a afetação dos recursos internos. O seu modelo estima que a política industrial reduziu a produtividade total dos fatores agregada em cerca de 1,2% face a um cenário de referência sem política industrial, podendo reduzir o PIB até 2%. A produtividade total dos fatores mede a eficiência com que o trabalho e o capital são combinados para produzir.

Estes resultados dependem de pressupostos de modelização mais fortes do que os utilizados na contabilização dos subsídios pelo FMI. Baseiam-se em políticas aplicadas entre 2009 e 2018 e em resultados de afetação de recursos em 2018, em vez de medirem os efeitos do total de subsídios de 2023. O documento também não inclui possíveis benefícios da correção de falhas de mercado, como a difusão de conhecimento entre empresas, nem estima efeitos indiretos internacionais. Por isso, o resultado relativo à produtividade não constitui um balanço completo da política industrial.

A propriedade estatal e as regras comerciais complicam o quadro

Em ambos os estudos, a propriedade estatal está associada a um maior apoio, mas nenhum limita a política industrial às empresas estatais. A OCDE conclui que as empresas com uma participação estatal superior a 25% receberam, em média, muito mais apoio do que as concorrentes privadas, sobretudo através de subvenções e empréstimos preferenciais.

O FMI conclui que as empresas estatais tendem a beneficiar de taxas de juro mais baixas e de taxas mais elevadas de subsídios em dinheiro, depois de considerados os setores em que operam. A vantagem média estimada nos subsídios em dinheiro é de 0,7 pontos percentuais. No entanto, as empresas privadas recebem mais benefícios fiscais e predominam nos setores favorecidos pela política industrial.

A avaliação do Rhodium defende que o apoio também pode ser canalizado através de agentes privados que respondem às prioridades do Estado. Este conceito mais amplo de apoio estatal não corresponde automaticamente à definição jurídica de subsídio que pode ser contestado ao abrigo das regras comerciais.

O Acordo da Organização Mundial do Comércio sobre Subsídios e Medidas de Compensação exige provas de uma contribuição financeira por parte de um governo ou entidade habilitada que confira um benefício. As medidas contra os subsídios dependem também de requisitos relativos à especificidade e aos efeitos prejudiciais. Uma estimativa económica do apoio nacional não substitui as provas relativas ao programa, ao beneficiário e aos prejuízos envolvidos num caso concreto.

Esta distinção funciona nos dois sentidos. Algumas políticas podem afetar a concorrência sem se enquadrarem facilmente num total convencional de subsídios. Alguns montantes contabilizados num estudo económico podem não estabelecer uma base jurídica para a aplicação de direitos aduaneiros. Os valores agregados devem orientar a investigação, não ser tratados como uma autorização automática para erguer barreiras comerciais.

As datas e os dados que importa acompanhar

A sequência da investigação ajuda a compreender o debate. A avaliação do Rhodium antecede o documento do FMI, enquanto a divulgação da OCDE acrescenta observações sobre empresas até 2024:

• 17 de março de 2025: o Rhodium Group publica a sua avaliação dos subsídios convencionais e do apoio estatal mais amplo.
• 8 de agosto de 2025: o documento de trabalho do FMI estima o apoio em 4,4% do PIB em 2023 e conclui que se manteve, em termos gerais, estável ao longo do tempo.
• 1 de junho de 2026: a OCDE anuncia as suas conclusões mais recentes e a disponibilização pública da base de dados MAGIC.
• 3 de junho de 2026: está previsto o início da reunião do Conselho Ministerial da OCDE, que tem a política industrial entre os temas anunciados.

O debate está também a influenciar as discussões comerciais europeias. Katherina Reiche, ministra alemã da Economia, visitou a China na semana anterior ao anúncio da OCDE para defender uma concorrência leal. Esperava-se que o papel da China nos mercados mundiais e a sua relação com a União Europeia fossem abordados na cimeira do G7 em meados de junho, embora não seja indicada aqui uma data exata para a cimeira.

O passo seguinte mais útil seria harmonizar as metodologias: que empresas são abrangidas, que instrumentos são incluídos, como são escolhidas as taxas de referência dos empréstimos e como se extrapolam as observações sobre empresas para produzir estimativas nacionais. O acesso público à MAGIC é um avanço concreto, mas tem de ser acompanhado por informação metodológica suficiente para reproduzir e comparar os cálculos.

Estas análises não anunciam uma estimativa harmonizada nem um prazo para a sua elaboração. Os dados justificam um escrutínio do substancial apoio estatal chinês, mas não esclarecem a sua dimensão e evolução precisas. Antes de usarem esses valores para justificar medidas protecionistas, os decisores políticos devem distinguir o apoio documentado e os prejuízos demonstrados dos totais incertos.

Pontos-chave

• O FMI estima em 4,4% do PIB, em 2023, quatro formas de apoio industrial chinês, tendo o total permanecido, em termos gerais, estável ao longo do tempo.
• O valor de 108 mil milhões de dólares da OCDE abrange a sua amostra mundial em 15 setores, não apenas empresas chinesas.
• Segundo a OCDE, entre 2005 e 2024, as empresas chinesas receberam entre três e oito vezes mais apoio do que as empresas dos países da OCDE.
• As estimativas baseadas no PIB e nas receitas não são diretamente comparáveis sem harmonizar a abrangência e as metodologias.
• As taxas de juro de referência são uma fonte central de incerteza, sobretudo quando o crédito subsidiado representa uma parte substancial do apoio medido.
• As estimativas económicas dos subsídios não estabelecem, por si só, os fundamentos jurídicos para a aplicação de direitos aduaneiros.