Comissão do Senado do Paquistão exige que as províncias recebam metade dos lucros do petróleo e do gás ou metade das cabeças de poço

Comissão do Senado estabelece prazos para a partilha de recursos com as províncias

A Comissão Funcional do Senado do Paquistão para a Descentralização exigiu a criação de um sistema operacional que garanta às províncias uma parte igual dos recursos petrolíferos e de gás, instruindo a Divisão do Petróleo a consultar as partes interessadas provinciais e a apresentar um relatório de execução no prazo de 15 dias. A comissão propôs duas opções: transferir para as províncias metade dos lucros das empresas petrolíferas e de gás, ou entregar-lhes metade das cabeças de poço de petróleo e gás.

Numa reunião convocada em Islamabade e presidida pelo senador Zamir Hussain Ghumro, a comissão deu também à Divisão de Estabelecimento duas semanas para explicar como garantiria a representação provincial no emprego federal, incluindo no recrutamento e nas promoções. A análise abrangeu as categorias 1 a 22 da Escala Básica de Remunerações, bem como empresas, organismos estatutários e instituições autónomas.

Ghumro alegou que, há 16 anos, as províncias não recebem lucros de 13 empresas e entidades estatais, incluindo a Pakistan Petroleum Limited. Estimou o montante retido em biliões de rupias, embora essa alegação não tenha sido acompanhada por contas de empresas, cálculos auditados ou uma discriminação por província.

A iniciativa da comissão é uma exigência parlamentar de execução, não uma prova de que o dinheiro ou o controlo operacional já tenham sido transferidos. O teste imediato será perceber se os departamentos federais apresentam mecanismos que traduzam as disposições constitucionais sobre propriedade e emprego em transferências, nomeações e decisões partilhadas concretas.

Estiveram presentes os senadores Jan Muhammad Buledi e Poonjo Bheel, bem como representantes da Divisão do Gabinete, do Secretariado do Conselho de Interesses Comuns, da Divisão de Estabelecimento e altos funcionários do Ministério do Petróleo. A comissão manifestou preocupação com a ausência do secretário do Petróleo e de representantes da Comissão Federal da Função Pública.

O que significa a propriedade igualitária do petróleo e do gás

A disputa pelos recursos centra-se no artigo 172.º, n.º 3, da Constituição, introduzido através da 18.ª Emenda. Sem prejuízo dos compromissos e obrigações existentes, este prevê que o petróleo mineral e o gás natural existentes numa província, ou nas águas territoriais adjacentes, pertençam conjuntamente e em partes iguais à província e ao Governo Federal.

Esta é uma regra sobre a propriedade dos recursos. A sua aplicação exige decisões sobre a participação dos dois governos na exploração, no licenciamento, na gestão e na distribuição dos rendimentos financeiros. A comissão afirmou que, apesar de terem passado 16 anos desde a emenda, ainda não foi plenamente concretizado um quadro operacional abrangente para esse papel partilhado.

As alternativas propostas dizem respeito a diferentes aspetos do problema. A partilha dos lucros das empresas distribuiria os rendimentos financeiros. A transferência de cabeças de poço, as instalações à superfície dos poços em produção, envolveria ativos e, potencialmente, responsabilidades operacionais. Um mecanismo teria de especificar que poços, empresas e receitas estariam abrangidos, e como seria calculado o direito de cada província.

Esta distinção é importante porque a propriedade igualitária do petróleo e do gás não explica, por si só, como repartir metade do lucro declarado de cada empresa. A proposta da comissão ainda precisa de regras que relacionem os recursos existentes dentro das fronteiras provinciais com os lucros das empresas, as obrigações existentes e a parte do Governo Federal.

Auditorias e execução continuam por resolver

Ghumro defendeu que as províncias devem receber a sua parte sem mais demora. Uma das opções financeiras propostas consistiria em distribuir 50 por cento dos lucros declarados das empresas estatais de petróleo e gás, após uma auditoria do Auditor-Geral do Paquistão. A auditoria seria essencial para determinar quanto foi ganho, quanto foi pago e que montantes continuam em disputa.

A comissão também advertiu que, se as suas instruções fossem ignoradas, poderia pedir ao Auditor-Geral que retivesse e transferisse fundos diretamente. Altos funcionários, incluindo secretários federais, foram alertados para a possibilidade de medidas judiciais caso não assegurassem o cumprimento no prazo de duas semanas. Foram avisos feitos no âmbito da fiscalização parlamentar, e não medidas de execução já concretizadas.

É importante distinguir os prazos. A Divisão do Petróleo foi instruída a apresentar o relatório de execução no prazo de 15 dias, enquanto a Divisão de Estabelecimento recebeu duas semanas para apresentar o relatório sobre o cumprimento das regras de emprego. O aviso mais amplo de que poderá haver medidas no prazo de duas semanas não estabelece uma data de pagamento distinta e confirmada.

Os relatos da reunião não indicam uma data precisa para a sua realização nem para uma audiência posterior. Também não existe um montante total confirmado a pagar a cada província, uma fórmula de repartição acordada ou provas de que uma auditoria ou transferência tenha começado. A ausência destes elementos distingue as exigências da comissão de um acordo que possa efetivamente ser aplicado.

Uma disputa anterior à reunião mais recente

A exigência atual surge na sequência de uma anterior iniciativa provincial para partilhar o controlo dos recursos. Em setembro de 2017, as quatro províncias procuravam a aplicação do artigo 172.º, n.º 3, através do Conselho de Interesses Comuns (CCI), o fórum constitucional de coordenação entre a Federação e as províncias.

Na altura, as províncias afirmaram que não era lançado um concurso para a atribuição de blocos de exploração há mais de quatro anos, ao abrigo da política petrolífera de 2012. Um bloco de exploração é uma área disponibilizada às empresas para procurarem petróleo ou gás. As províncias queriam ter autoridade para identificar potenciais jazidas, realizar estudos e participar na concessão de direitos de exploração.

A política de 2012 previa a criação de um conselho regulador que reuniria quatro representantes provinciais e o diretor-geral federal das concessões petrolíferas. Em 2017, as províncias queixavam-se de que o conselho nunca tinha reunido e de que os representantes provinciais não eram remunerados havia mais de três anos. Sindh e Punjab chamaram de volta os seus representantes, enquanto Baluchistão e Khyber Pakhtunkhwa os mantiveram no cargo.

A sequência mostra que a divergência diz respeito tanto à participação nas decisões sobre os recursos como à distribuição do dinheiro:

• 2010: A 18.ª Emenda Constitucional estabeleceu a propriedade conjunta e igualitária das províncias e do Governo Federal ao abrigo do artigo 172.º, n.º 3.
• 2012: A política petrolífera definiu mecanismos para a participação provincial num conselho regulador.
• 18 de setembro de 2017: As exigências provinciais de aplicação incluíam queixas sobre a inatividade dos mecanismos de governação e a ausência de novos concursos para exploração.
• Reunião mais recente da comissão: A comissão do Senado exigiu um quadro operacional para os recursos no prazo de 15 dias e um relatório sobre o cumprimento das regras de emprego no prazo de duas semanas.

Estas queixas anteriores não permitem determinar a situação atual de cada bloco de exploração ou nomeação para o conselho. Mostram, porém, que a comissão mais recente está a lidar com uma disputa de aplicação que já estava documentada há vários anos.

O CCI é simultaneamente um fórum e um ponto de discórdia

Ghumro argumentou que transferir a supervisão do petróleo, do gás e da regulação para o Governo Federal contorna o CCI e reduz a participação provincial. Os membros da comissão também se opuseram ao reenvio repetido de matérias descentralizadas para o CCI sem progressos concretos.

Estas posições dizem respeito a duas falhas distintas: tomar decisões fora de um fórum concebido para incluir as províncias e recorrer a esse fórum sem alcançar resultados. A comissão instou a Divisão do Petróleo a trabalhar diretamente com todas as partes interessadas provinciais pertinentes para criar um mecanismo exequível.

A disputa de 2017 também incluiu queixas provinciais sobre os artigos 154.º e 158.º, relativos às responsabilidades do CCI e à prioridade das necessidades de gás da província produtora. Nessa altura, Sindh afirmou que produzia mais de 68 por cento do gás natural do Paquistão, mas recebia apenas 44 por cento.

A diferença entre a percentagem de produção declarada e a percentagem atribuída era superior a 24 pontos percentuais. Estes números foram alegações provinciais feitas em 2017, não indicadores atuais. Ajudam a explicar por que motivo a discussão vai além dos lucros das empresas e inclui a disponibilidade de gás e o papel de cada província nas decisões sobre os seus recursos.

Quotas de emprego abrangem instituições federais

A segunda grande preocupação da comissão foi a representação provincial ao abrigo do artigo 38.º, alínea g). A análise abrangeu toda a estrutura federal de remunerações, da categoria BPS 1 à BPS 22, em vez de se limitar ao recrutamento inicial ou aos altos funcionários públicos. A comissão exigiu o cumprimento das regras no recrutamento, nas promoções e nas transferências.

Ghumro alegou que milhares de postos atribuídos através de quotas provinciais, sobretudo os destinados ao Baluchistão, continuavam vagos ou tinham sido contornados através de contratações temporárias e outros mecanismos, sem a devida atribuição provincial. Disse que cartas anteriores da Divisão de Estabelecimento tinham instruído ministérios, divisões e a Comissão Federal da Função Pública (FPSC) a dar prioridade às quotas por preencher de Sindh e do Baluchistão, mas que não tinham sido apresentados relatórios de cumprimento.

Os relatos apresentam números contraditórios sobre a representação do Baluchistão nos cargos superiores. Um dos números refere apenas um funcionário na categoria 22 a representar a província entre as 38 divisões federais; outro indica que quatro dos 38 secretários federais eram do Baluchistão. Não é explicado se estas contagens dizem respeito a grupos ou períodos diferentes.

Ambos os números foram usados para sustentar a alegação de fraca representação, mas não devem ser tratados como equivalentes. Uma avaliação fiável exigiria uma lista que identificasse as categorias, os cargos e a distribuição provincial dos funcionários, bem como o número de postos usado como referência para medir a representação.

O secretário da Divisão de Estabelecimento assegurou à comissão que as regras seriam cumpridas e afirmou que o quadro das quotas provinciais abrangia todos os funcionários remunerados pelo Governo do Paquistão. Disse ainda que as quotas provinciais, em particular a do Baluchistão, seriam calculadas e os postos preenchidos. A comissão exigiu um mecanismo que abrangesse tanto as nomeações por promoção como as restantes formas de nomeação.

Ausências levam a notificações e à criação de uma subcomissão

A comissão criou uma subcomissão para analisar as quotas provinciais nos serviços federais, em todas as categorias e instituições relevantes. Esta será uma via específica para averiguar se os lugares vagos, os procedimentos de recrutamento e as decisões de promoção respeitam as quotas provinciais exigidas.

Emitiu também notificações para apresentação de justificação aos secretários provinciais da energia e à FPSC por não terem comparecido. Estas notificações exigem que os destinatários expliquem a sua ausência antes de serem ponderadas outras medidas. A comissão advertiu que poderão ser tomadas medidas rigorosas.

Ghumro, presidente da comissão, criticou a ausência de funcionários provinciais nas discussões sobre a propriedade dos recursos e a representação no emprego:

"Se as províncias dão tão pouca importância à sua quota nos serviços e nas reservas de petróleo e gás, isso diz muito sobre a sua eficiência", comentou o presidente.

A crítica atribuiu responsabilidades tanto às administrações provinciais como aos departamentos federais. Para que o quadro relativo aos recursos avance, as províncias terão de participar nas negociações e identificar as suas reivindicações. Na análise do emprego, a participação da FPSC é importante porque a comissão trata do recrutamento para os serviços federais.

Pagamentos pelos recursos e o maior aperto orçamental

A reunião analisou também as consequências financeiras da descentralização de competências e do 7.º Prémio da Comissão Nacional de Finanças (NFC). Ghumro estimou as despesas federais em cerca de 19 biliões de rupias, face a receitas fiscais e não fiscais nacionais totais de 20 biliões, defendendo uma redução drástica da despesa.

Com base nesses números, as despesas federais equivalem a cerca de 95 por cento do total de receitas nacionais referido. Esta comparação indica a dimensão da preocupação de Ghumro, mas não constitui um cálculo orçamental completo. Os relatos não especificam o ano fiscal, a base contabilística ou o tratamento das transferências para as províncias; por isso, a diferença de 1 bilião de rupias não deve ser apresentada como dinheiro livremente disponível para distribuição.

A repartição de receitas através da NFC é também distinta da propriedade prevista no artigo 172.º, n.º 3. A NFC diz respeito à distribuição financeira entre governos, ao passo que a propriedade dos recursos, as royalties e outros pagamentos diretos são abrangidos por disposições constitucionais distintas. Reuni-los numa única percentagem ocultaria que direito está em causa.

Um estudo sobre federalismo financeiro alojado no sítio da Universidade do Punjab descreve a 18.ª Emenda como tendo ajudado as províncias a obter receitas de fontes locais e do fundo de receitas partilháveis. Analisa o artigo 160.º no âmbito da NFC e o artigo 161.º relativamente aos direitos, royalties e receitas do gás natural, além dos pagamentos associados à energia hidroelétrica.

O estudo regista um aumento das transferências para as províncias de 28 por cento para 45 por cento em 1991, uma subida de 17 pontos percentuais. Refere também as royalties do petróleo bruto e a sobretaxa líquida de desenvolvimento sobre o gás no âmbito dos acordos da NFC de 1995. Estes dados históricos dizem respeito a transferências fiscais, não provam que a atual exigência de metade dos lucros das empresas já tenha sido aplicada.

Os autores identificam como preocupações persistentes os atrasos na atribuição de prémios da NFC, a coordenação entre as províncias e a exploração adicional dos recursos locais. A análise ajuda a distinguir os canais de transferência já estabelecidos do novo quadro operacional exigido pela comissão do Senado.

Ghumro abordou também as orientações do primeiro-ministro sobre a racionalização da dimensão do Estado e a austeridade, incluindo o congelamento de novas nomeações. Defendeu que a contenção da despesa deve continuar a permitir assegurar as quotas provinciais constitucionais e corrigir omissões passadas. Os relatórios dos departamentos terão de explicar como tencionam conciliar essas exigências.

Em suma

• A comissão do Senado propôs atribuir às províncias metade dos lucros das empresas de petróleo e gás ou metade das cabeças de poço, como formas de aplicar a propriedade conjunta e igualitária dos recursos.
• A Divisão do Petróleo deve consultar as partes interessadas provinciais e apresentar um relatório no prazo de 15 dias; a Divisão de Estabelecimento recebeu duas semanas para informar sobre o cumprimento das regras de emprego.
• Os alegados biliões de rupias em lucros retidos não foram sustentados por um total auditado nem por uma discriminação das verbas atribuídas a cada província.
• A análise do emprego abrange as categorias BPS 1 a 22 e inclui empresas, organismos estatutários e instituições autónomas.
• Os relatos divergem quanto à representação do Baluchistão nos cargos superiores: referem um funcionário da categoria 22 e quatro secretários federais entre 38 divisões.
• Uma subcomissão analisará as quotas de emprego, enquanto os secretários provinciais da energia e a FPSC foram notificados pela ausência.
• Não foi confirmada qualquer transferência de recursos já concretizada, fórmula de pagamento acordada ou data para uma audiência posterior.