Marcos duvida que o Código de Conduta para o Mar do Sul da China esteja concluído antes da passagem da presidência da ASEAN, em novembro

Prazo de novembro incerto, apesar de negociações mais rápidas

O presidente filipino, Ferdinand R. Marcos Jr., diz não poder garantir que a ASEAN e a China concluirão um Código de Conduta para o Mar do Sul da China antes de o bloco regional passar a presidência a Singapura, em novembro. A sua cautela surge apesar da maior frequência das negociações e da pressão das Filipinas para concluir o acordo em 2026.

Numa entrevista em Singapura, Marcos reconheceu progressos substanciais, mas não prometeu que o texto estaria concluído até à passagem da presidência. Disse que os esforços continuariam para resolver as questões ainda em aberto. O código proposto pretende estabelecer regras para gerir confrontos em águas disputadas, onde continuam a ocorrer encontros perigosos sem um acordo vinculativo que regule a conduta.

A diferença entre novembro e o final do ano é importante. A secretária dos Negócios Estrangeiros, Ma. Theresa Lazaro, manifestou confiança moderada na conclusão até dezembro de 2026, enquanto as Filipinas esperam demonstrar progressos quando os líderes da ASEAN se reunirem em Manila, em novembro. São objetivos relacionados, mas não correspondem ao mesmo prazo.

Marcos mostrou-se também mais otimista na 24.ª Conferência Global de CEOs da Forbes, em Singapura, afirmando que a ASEAN e a China estavam a fazer bons progressos para concluir as negociações este ano. Em conjunto, as suas declarações descrevem um governo que continua empenhado num acordo, mas não está disposto a garantir que as disposições mais difíceis serão acordadas antes do fim da sua presidência.

As questões por resolver vão além da redação. Os negociadores ainda não chegaram a acordo sobre se o código será juridicamente vinculativo, que águas abrangerá, como se relacionará com a declaração de 2002 em vigor e quais serão os seus termos de referência. O aumento da frequência das reuniões criou mais oportunidades para negociar, mas ainda não levou a um acordo sobre estas escolhas fundamentais.

Quatro questões continuam a dividir os negociadores

Lazaro identificou quatro questões pendentes: o estatuto jurídico do código, o seu âmbito geográfico, a relação com a Declaração sobre a Conduta das Partes no Mar do Sul da China e os seus termos de referência. Cada uma influencia as obrigações previstas no acordo final e a forma como este funcionará.

As Filipinas querem um código juridicamente vinculativo que faça referência explícita à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS). Um acordo vinculativo criaria obrigações jurídicas para as partes. Isso não garante automaticamente o seu cumprimento, porém, e os pormenores relativos à monitorização e à resposta a violações continuariam a ser importantes.

O âmbito geográfico determina onde se aplicariam as regras acordadas. A relação com a declaração de 2002 determina como um novo código coexistiria com os compromissos políticos já assumidos pela ASEAN e pela China. Os termos de referência definem o quadro em que o acordo funcionará.

Lazaro recusou divulgar os limites negociais das Filipinas ou os compromissos que Manila poderia aceitar, invocando a sensibilidade das conversações. Não foram anunciados termos finais nem mecanismos de aplicação acordados. Descrever as negociações como um avanço rumo a um código vinculativo exige, por isso, uma ressalva: o caráter vinculativo continua a ser uma das questões em negociação.

Até as palavras mais comuns continuam em disputa

A dificuldade é visível nas divergências sobre termos básicos. Num fórum em Washington, no início de junho, Lazaro afirmou que os negociadores ainda não tinham chegado a acordo sobre a definição de contenção, após quase uma década de conversações. A expressão é importante porque os governos têm de acordar que comportamentos são efetivamente proibidos ou exigidos por um compromisso.

Marcos, na qualidade de presidente das Filipinas e atual presidente da ASEAN, explicou na conferência empresarial de Singapura como as divergências sobre a linguagem podem atrasar as negociações:

As conversações decorrem há algum tempo e, por vezes, é um pouco frustrante que até as definições de palavras comuns se tornem motivo de discórdia. Mas estamos determinados a chegar a um acordo e a, esperamos, desanuviar a situação.

Uma expressão partilhada não basta se as partes a interpretarem de forma diferente quando os navios se encontram no mar. Chegar a acordo sobre as definições é, por conseguinte, parte integrante do conteúdo do código, e não apenas uma tarefa de revisão final.

Negociações mensais põem à prova a meta para 2026

Lazaro afirmou que os negociadores da ASEAN e da China se reúnem agora todos os meses, uma frequência que descreveu como diferente da prática anterior. Disse também que o desejo de concluir o código existe de ambos os lados, e não apenas entre os governos da ASEAN.

O calendário acelerado surge na sequência dos preparativos de Manila para assumir a presidência. O esforço das Filipinas para chegar a um acordo em 2026 incluiu propostas para rondas negociais mais frequentes e prazos mais apertados. As reuniões mensais mostram que o processo se intensificou, embora não indiquem quão perto as partes estão de resolver as disposições ainda em aberto.

Os principais marcos mostram tanto a duração do esforço como o pouco tempo que resta sob a liderança filipina:

• 2002: A ASEAN e a China adotaram a Declaração sobre a Conduta das Partes no Mar do Sul da China, sem caráter vinculativo.
• 2023: Ambas as partes acordaram orientações destinadas a acelerar as negociações do código.
• Início de 2025: Responsáveis anunciaram uma terceira leitura do projeto de texto.
• Janeiro de 2026: As Filipinas assumiram a presidência da ASEAN e definiram a conclusão do código como uma prioridade.
• 22 de junho de 2026: Lazaro descreveu as negociações mensais e manteve o objetivo de concluir o código durante o ano.
• Novembro de 2026: Os líderes da ASEAN deverão reunir-se em Manila, e está previsto que a presidência passe para Singapura.
• Dezembro de 2026: Termina o prazo definido por Lazaro para concluir o acordo.

Questionada na entrevista de junho sobre a confiança na conclusão até dezembro, Lazaro, secretária dos Negócios Estrangeiros das Filipinas, respondeu com reservas:

Sou otimista; ao mesmo tempo, pragmática.

A cautela de Marcos quanto a novembro não abandona formalmente a meta de dezembro. Deixa claro, porém, que o objetivo político e o resultado das negociações continuam a ser coisas distintas.

Um código para gerir incidentes, não para decidir soberanias

O acordo proposto pretende reduzir encontros perigosos e mal-entendidos. Por si só, não decidiria a soberania sobre ilhas nem definiria fronteiras marítimas. Essas disputas envolvem processos jurídicos e diplomáticos distintos.

Marcos reconheceu essa distinção. Na conferência de Singapura, afirmou que a tarefa imediata poderá ser gerir o problema, em vez de o resolver, para que erros e interpretações erradas não agravem os confrontos.

A declaração de 2002 não era juridicamente vinculativa. Nos 24 anos desde a sua adoção, a ASEAN e a China não concluíram regras vinculativas de conduta, enquanto embarcações filipinas foram seguidas de perto, abalroadas e alvo de canhões de água em confrontos com navios chineses. Estes incidentes ajudam a explicar por que razão Manila quer mais do que outra declaração de intenções comuns.

Uma análise anterior das regras concorrentes no mar descreveu medidas práticas que um código credível poderia incluir, como protocolos de comunicação, linhas telefónicas de emergência e procedimentos para investigar incidentes. Continuam a ser instrumentos possíveis, não disposições confirmadas de um acordo final.

O teste tem, por isso, duas vertentes: saber se os negociadores conseguem chegar a acordo sobre um texto e se esse texto proporciona regras utilizáveis pelos governos e pelas tripulações no mar. Uma data de conclusão, por si só, não responderia à segunda questão.

Os direitos marítimos continuam a ser uma questão jurídica distinta

O Brunei, a Malásia, as Filipinas e o Vietname têm reivindicações que se sobrepõem às da China no Mar do Sul da China. As Filipinas usam a designação Mar das Filipinas Ocidentais para as águas a oeste do país, incluindo zonas dentro da sua zona económica exclusiva e da sua plataforma continental.

A UNCLOS estabelece o quadro jurídico das zonas marítimas. Uma zona económica exclusiva pode estender-se até 200 milhas náuticas a partir das linhas de base costeiras de um Estado e confere-lhe direitos de soberania sobre os recursos, incluindo a pesca e a energia offshore. Esses direitos sobre os recursos são diferentes da soberania sobre toda a área marítima, e os outros Estados mantêm direitos de navegação ao abrigo do direito internacional.

A decisão arbitral de 2016 no processo iniciado pelas Filipinas rejeitou a base jurídica da ampla reivindicação chinesa de direitos históricos, na medida em que esta excedia os direitos marítimos permitidos pela UNCLOS. A decisão abordou também os direitos de soberania das Filipinas em partes da sua zona económica exclusiva. A China rejeita a decisão.

Essa disputa jurídica não desaparecerá apenas por ser assinado um código de conduta. A insistência de Manila numa referência explícita à UNCLOS reflete a posição de que as regras para os encontros no mar devem enquadrar-se no direito internacional em vigor, em vez de substituírem o quadro jurídico dos direitos marítimos.

A crise no estreito de Ormuz reforça a urgência da agenda marítima

Lazaro relacionou as negociações do código com a vulnerabilidade exposta pela crise no estreito de Ormuz. O conflito envolvendo o Irão começou em fevereiro, seguindo-se repetidas perturbações da navegação e preços do petróleo superiores a 100 dólares por barril durante um período prolongado. As economias do Sudeste Asiático sentiram os efeitos, apesar da distância em relação ao conflito.

Na entrevista de 22 de junho, Lazaro, na qualidade de secretária dos Negócios Estrangeiros, relacionou essa experiência com a importância de um acordo para o Mar do Sul da China:

Penso que o mundo inteiro apreciará se conseguirmos chegar a este Código de Conduta. Este é o presente da ASEAN ao mundo.

As duas vias marítimas envolvem disputas e condições diferentes. A comparação feita por Lazaro dizia respeito à exposição económica comum às perturbações da navegação, não à alegação de que o Mar do Sul da China enfrenta uma crise idêntica. Marcos também associou o código à liberdade de navegação e às necessidades do comércio mundial.

Na cimeira da ASEAN em Cebu, em maio, os líderes apelaram à ratificação do Acordo de Segurança Petrolífera da ASEAN, à criação de reservas regionais de combustíveis e à aceleração dos trabalhos da Rede Elétrica da ASEAN. Estas iniciativas procuram responder à exposição da região aos choques energéticos, em paralelo com o esforço diplomático para manter as rotas marítimas seguras.

A implementação continua por concluir. Marcos reconheceu que persistem questões sobre o armazenamento e a partilha das reservas de combustível e sobre a definição de prioridades em caso de escassez. Em junho, Lazaro afirmou que ainda não havia calendários nem atualizações sobre ratificações nos 11 membros da ASEAN, embora o acordo petrolífero tivesse chegado à agenda do Senado filipino. A resposta energética ilustra a mesma distinção visível nas negociações do código: chegar a acordo sobre um objetivo não resolve os pormenores de funcionamento.

A abordagem diplomática de Manila enfrenta um desafio de segurança

As negociações decorrem também em paralelo com diferentes abordagens públicas no seio do governo filipino. No Diálogo de Shangri-La, em Singapura, em maio, o secretário da Defesa, Gilberto Teodoro Jr., criticou a conduta de Pequim nas águas disputadas e advertiu que as negociações poderiam dar vantagens estratégicas à China, em vez de resolver as disputas.

Lazaro não negou a diferença de abordagens. Fundamentou o seu empenho na diplomacia na autoridade do presidente sobre a política externa. Ao explicar a sua posição enquanto secretária dos Negócios Estrangeiros, afirmou:

A minha posição de que a diplomacia e o diálogo são muito importantes decorre de quem define a política externa. Quem define a política externa é o presidente da República das Filipinas.

Estas posições mostram o desafio prático para Manila. O país procura estabelecer regras com Pequim enquanto responde às ações chinesas no mar e pondera se as negociações estão a produzir restrições úteis. O apoio contínuo de Marcos ao processo não significa que afirme estar próximo um acordo ou que este vá resolver a disputa subjacente.

O que Singapura herdará se as negociações prosseguirem

Singapura prepara-se para assumir a presidência da ASEAN em 2027. As prioridades anunciadas para a presidência de 2027 centram-se numa integração económica regional mais forte e em parcerias globais mais amplas, incluindo a cooperação nos domínios da energia e da tecnologia. Um código de conduta para o Mar do Sul da China ainda por concluir acrescentaria a essas prioridades negociações marítimas em curso.

A passagem da presidência em novembro é um marco de liderança, não o fim automático das negociações entre a ASEAN e a China. Se o texto não estiver pronto, Singapura herdará o processo, e não um acordo concluído. Não foi anunciado qualquer prazo alternativo para além da meta filipina de dezembro de 2026.

O próximo teste concreto será a reunião de líderes em Manila, em novembro. As Filipinas esperam demonstrar progressos nessa ocasião, mas Marcos não prometeu que o acordo estará concluído. Importa acompanhar se as partes chegam a acordo sobre o caráter vinculativo, o âmbito geográfico, a relação com a declaração de 2002 e o quadro operacional.

Por enquanto, as reuniões mensais e as declarações de otimismo demonstram que o esforço político continua. Não provam que os compromissos finais tenham sido alcançados. A cautela do presidente deixa em aberto tanto a conclusão durante 2026 como a continuação das negociações sob a presidência de Singapura.

Pontos principais

• Marcos não pode garantir que o Código de Conduta para o Mar do Sul da China estará concluído antes da passagem da presidência da ASEAN, em novembro.
• As Filipinas continuam a procurar um acordo em 2026, e Lazaro manifesta um otimismo moderado quanto a dezembro.
• Os negociadores da ASEAN e da China reúnem-se agora todos os meses.
• O caráter vinculativo, o âmbito geográfico, a ligação à declaração de 2002 e os termos de referência continuam por resolver.
• O código serviria para gerir incidentes e mal-entendidos, não para decidir soberanias nem fronteiras marítimas.
• Os líderes da ASEAN reúnem-se em Manila em novembro, e Singapura assume a presidência em 2027.