Regras em Conflito no Mar: Porque Continua a Escapar o Código de Conduta para o Mar da China Meridional

Uma prova de regras e determinação no Mar da China Meridional

As confrontações perto do Baixo de Scarborough, do Baixo de Second Thomas e de outras características contestadas transformaram o Mar da China Meridional num teste contínuo de duas ideias muito diferentes de ordem marítima. A China encara os voos e patrulhas militares estrangeiros dentro da linha de nove traços como violações de soberania. As Filipinas, o Vietname, a Malásia, o Brunei e parceiros como os Estados Unidos, a Austrália, o Canadá e o Japão afirmam que essas operações se situam no âmbito dos direitos de navegação e de sobrevoo consagrados pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). O resultado são frequentes encontros próximos entre guarda-costas, marinhas e milícias marítimas, que aumentam o risco de colisões, ferimentos ou coisa pior.

Os últimos meses trouxeram uma série de cenas tensas. As missões de reabastecimento filipinas para o BRP Sierra Madre, encalhado no Baixo de Second Thomas, enfrentaram embarramentos, manobras de bloqueio e disparos de canhões de água. Manilha afirmou que o pessoal chinês utilizou ferramentas cortantes e apreendeu à força equipamento durante uma confrontação em junho de 2024. No Baixo de Scarborough, as patrulhas filipinas encontraram poderosos jatos de água e seguimentos apertados. A China também aumentou o número de embarcações em torno do Baixo de Sabina e anunciou novas regras marítimas que permitem a detenção prolongada de tripulações estrangeiras pela sua guarda-costas. O Vietname acelerou as obras de construção nas suas características ocupadas, incluindo uma nova pista de aterragem, para consolidar a sua própria posição. Cada movimento desencadeia uma resposta, e cada resposta é interpretada pelo outro lado como prova de intenção hostil.

Contra este pano de fundo, o Código de Conduta (COC) entre a China e os Estados do Sudeste Asiático, há muito discutido, é promovido como uma barreira de proteção. Os negociadores esperam que um COC consiga transformar quase-acidentes em encontros geridos. Contudo, o problema central está mais profundo do que os procedimentos. Pequim trata vários recifes, baixos e águas como território soberano, e não como zonas marítimas contestadas. As Filipinas e outros Estados apoiam-se na CNUDM e num laudo arbitral de 2016 para argumentar que a maior parte da área em questão se situa nas suas zonas económicas exclusivas (ZEE) e em águas internacionais. A divergência entre estas narrativas jurídicas explica porque é que os contratempos se repetem e porque é que um texto, isoladamente, não pode resolver a disputa sobre as regras no mar.

O que o código realmente pode corrigir

Vinte anos de negociações convergiram para uma ideia básica. Um COC trata da gestão de conflitos, e não de quem é dono de que ilha ou onde traçar as fronteiras marítimas. Não alteraria reivindicações de soberania. Não reescreveria a CNUDM. Se funcionar, reduziria a probabilidade de incidentes perigosos e ajudaria os Estados a continuar a falar durante crises.

Ferramentas que devem constar de um código viável

Um COC credível poderia comprometer os signatários a medidas práticas que tornem os encontros mais seguros e previsíveis. Estas incluem manter a liberdade de navegação e de sobrevoo em conformidade com o direito internacional, exercer contenção, abster-se de ocupar ou construir em características desabitadas, melhorar os protocolos de comunicação e segurança para embarcações navais e de aplicação da lei, e treinar os pescadores para seguir normas de segurança no mar. Poderia estabelecer linhas diretas para comunicação de crises, mecanismos conjuntos de investigação de incidentes, procedimentos partilhados de busca e salvamento e formação conjunta em aplicação da lei. Poderia criar um caminho para a investigação científica marítima cooperativa e a proteção do ambiente, com regras claras sobre autorizações e partilha de dados. O código também poderia estabelecer um processo de mediação caso as partes discordem sobre como interpretar ou aplicar as suas disposições. Nada disso resolve a soberania, mas pode impedir que um acidente se transforme numa espiral.

Mesmo um COC robusto precisa de um desenho cuidadoso para evitar novas disputas. O acordo deveria evitar prejulgar a resolução final das reivindicações ou as atuais posições jurídicas. Deveria ser suficientemente flexível para permitir negociações de seguimento detalhadas sobre pesca, petróleo e gás e conservação do ambiente, apenas entre os Estados que efetivamente têm reivindicações sobrepostas. Em suma, deveria focar-se na segurança e estabilidade, criando espaço para arranjos separados e técnicos que abordem as fricções diárias no mar.

Porque é que as negociações continuam a travar-se

As negociações arrastam-se desde os anos 1990 porque as questões mais difíceis estão no centro das tensões no Mar da China Meridional. A primeira é o âmbito geográfico. A China prefere um âmbito estreito, com certas áreas sensíveis efetivamente fora do alcance do código. Reivindicantes como as Filipinas e o Vietname querem que todas as características contestadas sejam incluídas, de modo a que os pontos de ignição mais voláteis fiquem cobertos. A segunda é o estatuto jurídico. Vários Estados da ASEAN querem um instrumento juridicamente vinculativo com consequências claras para as violações. A China prefere um documento flexível com peso político, e não um tratado que pudesse ser usado contra si. A terceira é a aplicação e a resolução de litígios. Qualquer mecanismo suficientemente forte para ser relevante provavelmente encontraria resistência de pelo menos uma parte. A quarta é o papel das forças militares externas. A China argumenta que as marinhas estrangeiras devem manter-se fora do âmbito do código, enquanto alguns Estados do Sudeste Asiático veem patrulhas, escalas portuárias e exercícios externos como essenciais para equilibrar um vizinho mais forte.

Existe também um défice de confiança moldado pela experiência no mar. A Declaração sobre a Conduta das Partes de 2002 destinava-se a ser um trampolim. Desde então, as aterragens em terra, a fortificação de postos avançados, as interceções perigosas e os bloqueios continuaram. Os reivindicantes reforçaram a sua presença, e a rivalidade entre grandes potências aproximou-se do mar contestado. Cada ano de negociações que não altera o comportamento torna mais difícil acreditar que um novo texto será cumprido quando uma escolha difícil surgir no mar.

Pontos de ignição e o ciclo de ação e reação

Os pontos de fricção mais combustíveis mudaram pouco. O Baixo de Scarborough, tomado pela China após um impasse em 2012, situa-se junto da principal ilha das Filipinas. O Baixo de Second Thomas é o local do BRP Sierra Madre, um navio encalhado e enferrujado que Manilha utiliza como pequeno posto militar. O Baixo de Sabina tornou-se uma área de concentração para comboios de reabastecimento filipinos e interceções chinesas. Em 2024, o número de embarcações chinesas disparou após as confrontações, com episódios de embarramento e uso repetido de canhões de água. Tripulações filipinas relataram ferimentos e danos no equipamento. Manilha respondeu aumentando as patrulhas, disponibilizando embarcações maiores da guarda-costas e adotando um novo Conceito de Defesa Arquipélágica Abrangente que privilegia a presença, a modernização de bases, novos sensores e a cooperação com parceiros.

A cooperação de defesa externa também cresceu. Os Estados Unidos alargaram exercícios com as Filipinas e posicionaram o sistema de mísseis de lançamento terrestre Typhon em território filipino para treino. A Austrália e o Japão realizaram navegações conjuntas e exercícios com as forças filipinas. O Vietname continuou a consolidar as suas posições com construção nas características ocupadas. Estes passos, embora legais no âmbito das jurisdições nacionais e das parcerias, acrescentaram à preocupação de Pequim de que forças militares rivais visem encurralar as suas operações perto das características que reivindica.

As principais democracias afirmaram que não ignorariam comportamentos coercivos. Os líderes do Grupo dos Sete acusaram a China de ações que põem em perigo a segurança marítima, incluindo aterragens em terra, construção de postos avançados e utilização dos mesmos para fins militares. Disseram que as forças chinesas utilizaram táticas coercivas e perigosas contra outros reivindicantes e embarcações estrangeiras.

O G7 condenou ações ilícitas, provocatórias, coercivas e perigosas que põem em perigo a segurança marítima, incluindo aterragens em terra e a construção de postos avançados para uso militar.

A China rejeita estas caracterizações. Após uma ronda de negociações, o ministro dos Negócios Estrangeiros Wang Yi descreveu o Mar da China Meridional como um assunto asiático que não deveria ser transformado numa plataforma para rivalidade ou interferência entre grandes potências.

A Ásia não é um palco para a rivalidade entre grandes potências.

Para Manilha, a solução tem de ser diplomática e prática. O presidente Ferdinand Marcos Jr. vinculou a presidência do seu país na Associação de Nações do Sudeste Asiático em 2026 a um impulso para um COC real. Disse que as Filipinas manterão a procura de um resultado vinculativo e não abandonarão os esforços apenas porque o processo é lento.

Desistir não é uma opção.

Unidade da ASEAN e a meta de 2026

A ASEAN dedicou décadas a tentar gerir a questão do Mar da China Meridional sem quebrar o modelo de consenso do grupo. Os diferentes membros têm interesses diferentes e relações diferentes com a China. Isso torna difícil sustentar uma voz única quando os incidentes eclodem. Após o laudo arbitral de 2016 a favor da posição das Filipinas quanto aos direitos marítimos, a ASEAN não endossou coletivamente o laudo. As declarações regressam frequentemente a uma linha de base de respeito pelo direito internacional, liberdade de navegação e de sobrevoo e necessidade de contenção. A abordagem mantém o diálogo aberto, mas também deixa margem para que cada capital persiga a sua própria mistura de acomodação e resistência.

Mesmo com essa complexidade, há sinais de dinamismo. Os negociadores concluíram uma terceira leitura do projeto nos últimos meses, e a atual presidência da Malásia está focada em estabilizar o processo antes de passar o bastão a Manilha para 2026. Os responsáveis chineses afirmam que apoiam a conclusão de um COC com a ASEAN e apresentam-no como sinal de compromisso com a estabilidade regional, e não como uma concessão sobre reivindicações.

Após consultas com Pequim, a liderança de defesa da Malásia transmitiu a mensagem da China à região como favorável ao encerramento das negociações.

A China apoia a formulação do Código de Conduta e aguarda a sua materialização.

Se isso se traduzirá em compromissos sobre o âmbito, o estatuto jurídico e o papel das potências externas continua incerto. O calendário pode motivar o progresso, mas um prazo não pode, por si só, ultrapassar divergências conceptuais.

Gerir o risco no mar enquanto as disputas persistem

A ausência de um código vinculativo não deixa marinhas e guarda-costas sem qualquer orientação. As forças marítimas no Pacífico utilizam o Código para Encontros Não Planeados no Mar (CUES), um manual voluntário de práticas de segurança e comunicação adotado em 2014. As marinhas do Sudeste Asiático seguem também as Diretrizes para a Interação Marítima dos Chefes de Estado-Maior da Marina da ASEAN (GMI) de 2019, que visa reduzir os erros de cálculo e melhorar a previsibilidade durante as interações rotineiras. Estes instrumentos são úteis, mas são não vinculativos e não abordam confrontos de aplicação da lei, missões civis de reabastecimento nem o comportamento das milícias marítimas.

Em que as tripulações se apoiam no dia a dia

Linhas diretas entre capitais e comandos podem desescalar momentos tensos se forem utilizadas rapidamente e com autoridade. Exercícios conjuntos de busca e salvamento criam familiaridade que pode salvar vidas quando tempestades ou colisões ocorrem. Protocolos de sinalização, como frases-padrão de rádio e regras de velocidade e distância durante as interceções, ajudam os oficiais a tomar decisões seguras mesmo quando as ordens são rígidas. Quando incidentes ocorrem, a investigação neutra de factos e as discussões pós-incidente podem fechar o ciclo, reduzir rumores e estabelecer um padrão para o próximo encontro. Estas são o tipo de ferramentas que um COC poderia incorporar de forma mais firme, com manuais permanentes e revisões regulares para os manter atualizados.

A linha de base jurídica que molda reivindicações e condutas

Compreender o contexto jurídico ajuda a explicar porque é que a divergência narrativa é tão ampla. A CNUDM estabelece zonas marítimas, incluindo o mar territorial de 12 milhas náuticas, a zona económica exclusiva de 200 milhas náuticas e os direitos sobre a plataforma continental. Define também como diferentes tipos de características, como ilhas, rochedos e elevações de maré baixa, geram ou não geram zonas marítimas. Em 2016, um tribunal constituído ao abrigo da CNUDM num processo intentado pelas Filipinas não encontrou base jurídica para a linha de nove traços da China e concluiu que várias características não podiam gerar ZEE. A China rejeitou o laudo, mas a decisão moldou a forma como muitos Estados julgam a conduta no mar e como ajustam as suas próprias operações dentro de áreas contestadas.

As posições jurídicas e a prática nem sempre coincidem. A China anunciou linhas de base e regras internas que outros Estados dizem ser contrárias à CNUDM. Os reivindicantes fazem por vezes valer as suas próprias leituras da lei com navios e aeronaves. Isso torna o problema de gestão difícil. Mesmo um COC robusto com linguagem forte operaria num espaço onde reivindicações jurídicas concorrentes continuam em jogo e onde o comportamento no mar define o tom para a próxima ronda de negociações.

Como baixar a temperatura agora

Mesmo sem acordo sobre as maiores questões, os reivindicantes podem celebrar acordos estreitos que tragam dividendos. Vários passos reduziriam rapidamente o risco, sinalizariam boa-fé e criariam hábitos de cooperação.

Primeiro, codificar os protocolos de segurança para os encontros de aplicação da lei. Um anexo dedicado poderia especificar os limites de velocidade durante as interceções, as distâncias mínimas de separação e as frases-padrão de rádio em inglês e em chinês para a guarda-costas e embarcações de fiscalização da pesca. A formação conjunta regular ajudaria as tripulações a aplicar as regras sob pressão.

Segundo, alargar a cooperação de busca e salvamento.

Um mapa partilhado dos meios de salvamento e um formato comum de comunicação de incidentes encurtariam os tempos de resposta. Exercícios anuais poderiam rodar entre os reivindicantes e incluir procedimentos para assistência a pessoal ferido e embarcações danificadas, independentemente do pavilhão.

Terceiro, criar um mecanismo em tempo real de prevenção e revisão de incidentes. Uma pequena célula com oficiais de ligação dos reivindicantes poderia registar eventos, coordenar o uso das linhas diretas e sugerir correções. As conclusões seriam não vinculativas, mas os padrões tornar-se-iam visíveis e mais fáceis de abordar.

Quarto, acordar medidas ambientais e de pesca que não prejudiquem as reivindicações. Pausas sazonais de pesca, patrulhas conjuntas contra métodos destrutivos e monitorização partilhada da saúde dos corais protegeriam recursos comuns evitando linguagem de soberania. Campanhas de investigação científica com tripulações mistas poderiam focar-se na recolha de dados nas áreas de menor fricção.

Quinto, adotar práticas previsíveis em torno de exercícios militares e trânsitos. Notificações prévias para grandes exercícios, distâncias previamente acordadas em relação às características ocupadas e regras de iluminação de aeronaves e chamadas de rádio acrescentariam clareza. Estas não limitam a atividade lícita no mar ou no ar, mas tornam a intenção mais fácil de ler.

Nenhum destes passos resolve quem tem razão sobre a soberania. Mostram, isso sim, que rivais podem agir de forma responsável enquanto discutem. O progresso em pequenos passos pode gerar confiança e pode fazer com que um futuro COC seja mais do que uma promessa em papel.

Pontos-Chave

• A China e vários Estados do Sudeste Asiático têm visões jurídicas opostas sobre a ordem marítima, com Pequim a tratar grandes áreas como águas soberanas e outros a invocar direitos da CNUDM.
• O Código de Conduta proposto é uma ferramenta de gestão de conflitos, e não um mecanismo para resolver a soberania ou redesenhar fronteiras marítimas.
• Os pontos de atrito incluem o âmbito geográfico do código, se é juridicamente vinculativo, como o fazer cumprir e o papel das forças militares externas.
• Os pontos de ignição no Baixo de Scarborough, no Baixo de Second Thomas e no Baixo de Sabina viram embarramentos, uso de canhões de água e interceções perigosas em 2024.
• As Filipinas adotaram um novo conceito de defesa e alargaram a cooperação com parceiros, enquanto o Vietname acelerou a construção nas suas características ocupadas.
• A China diz que apoia a conclusão de um COC com a ASEAN, mas a sua abordagem preferida diverge da de vários reivindicantes da ASEAN em questões essenciais.
• O CUES e as diretrizes navais da ASEAN ajudam a gerir os encontros, mas são voluntários e não cobrem muitas situações de aplicação da lei.
• O laudo do tribunal de 2016 invalidou a linha de nove traços, moldando a conduta de muitos Estados, ao passo que a China rejeita o laudo.
• Medidas práticas como linhas diretas partilhadas, cooperação de busca e salvamento, protocolos de segurança e medidas ambientais podem reduzir o risco desde já.
• A meta da ASEAN para 2026, sob a presidência filipina, pode acelerar as negociações, mas um prazo isoladamente não ultrapassará divergências fundamentais.