Manila procura um Código de Conduta para o Mar da China Meridional até 2026 à medida que as tensões aumentam

Porque o prazo de 2026 importa agora

As Filipinas preparam uma push diplomática concertada para concluir um Código de Conduta para o Mar da China Meridional até 2026, o ano em que Manila preside a Associação das Nações do Sudeste Asiático. A ministra dos Negócios Estrangeiros Ma. Theresa Lazaro sinalizou que as Filipinas proporão rondas negociais mais frequentes e prazos mais apertados para transformar anos de discussão num acordo viável. O objetivo é direto. Estabelecer regras que reduzam o risco de colisões, confrontações e cálculos errados em águas onde as reivindicações chinesas se sobrepõem às zonas marítimas de vários Estados do Sudeste Asiático.

A ideia de um código não é nova. A ASEAN e a China adotaram em 2002 uma Declaração não vinculativa sobre a Conduta das Partes e começaram anos depois as negociações formais de um código. Em 2023, ambas as partes acordaram diretrizes destinadas a acelerar as conversações e, já em inícios de 2025, os responsáveis informaram de uma terceira leitura do texto do projeto. Contudo, as questões mais sensíveis permanecem por resolver e a temperatura no mar subiu. As Filipinas acreditam que a sua presidência oferece uma rara oportunidade para fixar um acordo prático, aplicável e fundamentado no direito internacional.

O código não decidiria a quem pertencem as ilhas e os rochedos nem onde devem ser traçadas as fronteiras marítimas. Esses problemas exigem processos legais ou bilaterais separados. Um código destina-se a prevenir encontros perigosos, atenuar as tensões quotidianas e criar hábitos de cooperação. Esse objetivo ganhou nova urgência à medida que os confrontos se tornaram mais frequentes em torno do Segundo Banco Thomas, do Banco Scarborough e de outros pontos quentes.

O que o código de conduta faria

Um código credível estabeleceria regras claras sobre o modo como as guardas costeiras, as marinhas e as milícias marítimas operam perto umas das outras. Definiria distâncias e manobras de segurança, estabeleceria protocolos de interpelação e comunicação e conteria ações arriscadas como abalroamentos, bloqueios ou o uso de canhões de água e lasers. Poderia incluir linhas diretas entre comandantes operacionais, procedimentos conjuntos de busca e salvamento e notificações prévias para grandes patrulhas ou exercícios. Poderia também fixar salvaguardas para a fiscalização das pescas e traçar caminhos para a investigação científica conjunta e a proteção do meio ambiente. Resumindo, criaria um ambiente operacional mais seguro sem tocar nas questões de soberania.

Dois problemas estão no centro do debate. As Filipinas e vários Estados da ASEAN querem um código juridicamente vinculativo com mecanismos de monitorização do comportamento e de resposta a violações. A China resistiu a um instrumento vinculativo e pressiona para excluir as forças militares externas dos exercícios conjuntos com os Estados do Sudeste Asiático. Pequim prefere também limitar os projetos de petróleo e gás a acordos entre parceiros regionais, o que complicaria os arranjos existentes com empresas de fora da região. Estas diferenças tocam no cerne da influência e da dissuasão numa via marítima que transporta uma quota significativa do comércio global.

Não é um tratado de paz

Um código é uma ferramenta de redução de riscos. Não traçará fronteiras marítimas nem resolverá reivindicações sobrepostas. A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) continua a ser a base jurídica para as zonas económicas exclusivas (ZEE) e para os direitos no mar. O laudo arbitral de 2016 no processo intentado pelas Filipinas invalidou as reivindicações de direitos históricos que abrangem a maior parte do Mar da China Meridional, mas a China rejeita essa decisão. Um código prático ainda pode melhorar a segurança e a previsibilidade, mesmo que as disputas legais persistam.

Pontos de bloqueio que ainda impedem um acordo

O estatuto jurídico é a linha divisória central. Os Estados da ASEAN que reivindicam áreas, em especial as Filipinas e o Vietname, procuram uma linguagem vinculativa com dentes reais. Isto significa supervisão, prestação de contas e passos acordados quando as regras são quebradas. A China favorece compromissos flexíveis e desconfia de qualquer desenho de aplicação que restrinja as suas escolhas operacionais no mar. A redação em torno do cumprimento e da resolução de disputas determinará se o código se torna uma referência fiel ou uma promessa em papel.

O âmbito geográfico também está por resolver. Deverá o código abranger todo o Mar da China Meridional onde as reivindicações se sobrepõem, ou apenas áreas selecionadas? Os Estados reivindicantes querem um mapa abrangente de cobertura, uma vez que os incidentes concentram-se em várias zonas. A China prefere um âmbito mais estreito. A definição importa porque determina onde as regras se aplicam e onde não se aplicam.

O papel das potências externas é outra questão difícil. A China quer que os membros da ASEAN se abstenham de exercícios militares conjuntos com parceiros como os Estados Unidos, o Japão, a Austrália e outros. Vários Estados do Sudeste Asiático dizem que a cooperação com parceiros de segurança pode ajudar a estabilizar a situação e a construir capacidades. A liberdade de navegação e de sobrevoo, garantida pela CNUDM, é um princípio que muitos na região querem ver refletido em qualquer documento final.

Greg Poling, diretor da Asia Maritime Transparency Initiative do Center for Strategic and International Studies, resumiu com agudeza as tensões internas da ASEAN.

A ASEAN continua bastante dividida, com os Estados não reivindicantes relutantes em arriscar o desagrado da China. Isto deixa os reivindicantes, em particular as Filipinas e o Vietname, muitas vezes sozinhos a defender a linha nas negociações com a China.

A história explica parte dessa cautela. Em 2012, o bloco não conseguiu acordar uma declaração conjunta durante a presidência cambodjana, após uma disputa sobre referências ao Mar da China Meridional. A ASEAN absteve-se também de referir coletivamente o laudo arbitral de 2016. Interesses divergentes e exposição à pressão chinesa complicam os esforços para falar com uma só voz, o que por sua vez atrasa as conversações.

Aumento das fricções no mar aumenta a urgência

Os acontecimentos no mar tornaram um código de segurança mais premente. Em 2024 e inícios de 2025, unidades da guarda costeira, da marinha e da milícia marítima chinesas aumentaram em número em todo o Mar das Filipinas Ocidentais, designação que as Filipinas usam para as águas dentro da sua ZEE. Os confrontos em torno do Segundo Banco Thomas incluíram manobras de bloqueio, abalroamentos e o uso de canhões de água contra missões filipinas de reabastecimento ao pessoal estacionado no BRP Sierra Madre encalhado. Pessoal chinês embarcou num barco filipino durante um choque e danificou equipamento. A China emitiu novas coordenadas para as linhas-base em torno do Banco Scarborough e adotou regras que poderiam permitir a detenção de tripulações estrangeiras. O banco conhecido como Segundo Thomas dista menos de 370 quilómetros de Palawan, nas Filipinas, e cerca de 1111 quilómetros da ilha chinesa de Hainan, evidenciando a assimetria geográfica.

Manila respondeu com um conceito abrangente de defesa arquipelágica, acelerou a modernização militar e aprofundou a cooperação com parceiros. Os Estados Unidos implantaram o sistema de mísseis Typhoon nas Filipinas e os exercícios com a Austrália e o Japão expandiram-se. O Vietname, entretanto, intensificou a construção nas suas feições nos Spratlys, acrescentando ao quadro de segurança complexo. A China realizou exercícios militares e bloqueios em resposta às missões de reabastecimento filipinas e afirmou patrulhas em torno do Banco Scarborough.

O subsecretário de Estado dos EUA, Kurt Campbell, apelou à redução das tensões, apontando para incidentes que afetam navios filipinos.

Estamos à espera que a China cesse as atividades provocatórias.

O responsável máximo da ASEAN também alertou para o problema. O secretário-geral da ASEAN, Kao Kim Hourn, sublinhou a necessidade de contenção perante os confrontos em escalada.

Não podemos negar o facto de que a situação continua a escalar.

Em abril de 2025, a Marinha das Filipinas rastreou o porta-aviões chinês Shandong perto de águas filipinas e monitorizou um navio chinês de vigilância eletrónica ao largo de Luzon enquanto Manila se preparava para grandes exercícios com parceiros. Pequim criticou estes exercícios como prejudiciais à estabilidade regional. Os líderes filipinos dizem que procuram diálogo e uma solução baseada em regras, mas que afirmarão os seus direitos no mar.

Como as Filipinas planeiam fazer avançar as conversações

O plano de Manila, como presidente entrante da ASEAN, é transformar intenção política em trabalho técnico constante. Isto significa sessões negociais mais frequentes, grupos de trabalho com autonomia e calendários rigorosos para fazer avançar o texto sobre âmbito, estatuto jurídico e gestão de incidentes. As diretrizes de 2023 para acelerar as conversações criaram um quadro para iterações mais rápidas. Os diplomatas filipinos querem operacionalizá-lo com tarefas e prazos claros, preservando ao mesmo tempo o princípio do consenso dentro da ASEAN.

Os responsáveis em Manila ponderam também passos paralelos para alinhar as posições dos Estados reivindicantes. Maior coordenação entre as Filipinas, o Vietname, a Malásia e o Brunei poderia reduzir o espaço para táticas de dividir para reinar. Manila defendeu que qualquer código deveria ser coerente com a CNUDM e incluir medidas práticas como linhas diretas e procedimentos operacionais padrão para navios e aeronaves em proximidade.

Jonathan Malaya, porta-voz do Conselho Nacional de Segurança das Filipinas, traduziu tanto a frustração como a intenção de continuar.

As conversações avançaram a um ritmo glacial, mas continuamos esperançosos de que o código possa ser concluído durante a presidência filipina em 2026.

Mesmo com uma forte push diplomática, é improvável que Manila suavize os seus preparativos de defesa. O governo afirmou que as parcerias externas continuarão a dissuadir a coerção enquanto a diplomacia procura um código viável.

O cálculo da China e o debate sobre as potências externas

Pequim procura linguagem que restrinja a presença e as atividades das forças militares externas no Mar da China Meridional e favorece arranjos apenas regionais para projetos de energia. Vários Estados da ASEAN reagem, argumentando que a presença naval lícita em águas internacionais não pode ser restringida e que a construção de capacidades com parceiros melhora a segurança no mar. Qualquer tentativa de limitar a liberdade de navegação ou de sobrevoo estaria em desacordo com a CNUDM e encontraria resistência de atores regionais e externos.

O ministro dos Negócios Estrangeiros chinês enquadrou a questão como um assunto regional. Wang Yi disse aos jornalistas que a Ásia não deveria tornar-se um palco para a rivalidade entre grandes potências.

A Ásia não é um campo de batalha para a rivalidade entre grandes potências.

Os responsáveis chineses dizem que as negociações do código avançam, citando marcos procedimentais como múltiplas leituras do projeto. Os analistas alertam que estes passos não resolvem as lacunas centrais sobre aplicação, âmbito, estatuto jurídico e o papel dos parceiros externos. Com uma guarda costeira extensa, uma grande milícia marítima e postos fortificados em feições recuperadas, a China pode operar com confiança sob o statu quo. Um código sem regras vinculativas mudaria pouco na prática.

O que um código credível poderia conter

Medidas concretas podem transformar um compromisso geral em conduta diária mais segura. Um pacote realista poderia incluir: distâncias mínimas de separação para navios e aeronaves, procedimentos comuns de interpelação por rádio e regras que proíbam manobras perigosas como abalroamentos ou embate de flancos. Poderia proibir o uso de canhões de água de alta pressão e de lasers ofuscantes, codificar protocolos de escolta para missões civis de reabastecimento e exigir notificação prévia para exercícios de grande dimensão ou operações de aplicação da lei perto de feições contestadas. Deveria também expandir as linhas diretas entre comandantes operacionais e garantir comunicação imediata após qualquer incidente.

O cumprimento é o elemento decisivo. Um comité conjunto com membros da ASEAN e da China poderia registar incidentes, verificar factos e publicar boletins de segurança periódicos. A prestação de contas pública regular criaria transparência e pressão para um melhor comportamento. Onde ocorrerem violações, o comité poderia recomendar passos de reparação incluindo pedidos de desculpa, compensação por equipamento danificado ou medidas restaurativas como formação conjunta em práticas mais seguras. Estas são ferramentas práticas que reduzem o risco sem implicar qualquer alteração às reivindicações.

Os negociadores poderão também considerar uma abordagem modular. Começar com um capítulo de prevenção de incidentes e comunicações, onde o terreno comum é mais forte. Acrescentar capítulos sobre cooperação nas pescas, busca e salvamento e ciência à medida que a confiança cresce. Alguns especialistas da ASEAN propuseram um instrumento paralelo mais amplo sobre envolvimentos marítimos em todas as águas do Sudeste Asiático, aberto a todos os Estados ativos. Um acordo do tipo ASEAN primeiro, posteriormente aberto à adesão, poderia complementar um código para o Mar da China Meridional e reforçar uma conduta previsível em toda a região.

O que observar entre agora e 2026

Tanto o processo como o comportamento contarão a história. No que respeita ao processo, observar as reuniões regulares do grupo de altos funcionários ASEAN-China que implementa a declaração de 2002, e os grupos de trabalho para reduzir as lacunas em matéria de âmbito, estatuto jurídico e cumprimento. A presidência da ASEAN pela Malásia em 2025 será um ponto de passagem fundamental. A presidência de Manila no ano seguinte é quando a ASEAN e a China fixam o seu prazo de conclusão. Qualquer divulgação de linguagem consolidada do projeto sobre aplicação ou linhas diretas seria sinal de avanço.

No que respeita ao comportamento, observar o ritmo e o tom dos encontros perto do Segundo Banco Thomas, do Banco Scarborough e do Banco Sabina. A redução do uso de abalroamentos e canhões de água, e comunicações no mar mais previsíveis, sugeririam normas emergentes mesmo antes de um código assinado. As decisões de exploração energética dos Estados do Sudeste Asiático e a resposta que suscitarem também testarão se é possível acordar regras coerentes com a CNUDM. Se os incidentes intensificarem, o espaço político para o compromisso estreitar-se-á.

Numa perspetiva geral

• As Filipinas planeiam pressionar para um Código de Conduta para o Mar da China Meridional até 2026, durante a sua presidência da ASEAN.
• As conversações arrastam-se desde a declaração de 2002, com diretrizes adotadas em 2023 para acelerar o processo.
• As disputas-chave incluem o estatuto jurídico, o âmbito geográfico, o desenho da aplicação e o papel dos parceiros externos.
• A China resiste a um código vinculativo e procura limitar os exercícios conjuntos com Estados não do Sudeste Asiático e acordos de energia com empresas externas.
• O aumento dos incidentes, incluindo o uso de canhões de água e abalroamentos contra missões filipinas, agrava a necessidade de regras de redução de riscos.
• Os responsáveis da ASEAN apelam à contenção enquanto as Filipinas reforçam os laços de defesa com os Estados Unidos, o Japão e a Austrália.
• Um código credível estabeleceria regras de prevenção de incidentes, linhas diretas e mecanismos de cumprimento coerentes com a CNUDM.
• Reuniões frequentes em 2025 e 2026, aliadas a um comportamento mais estável no mar, indicarão se o objetivo está ao alcance.