Atraso na aprovação de projetos de lei da aviação do Nepal põe em risco meta de janeiro de 2027 para sair da lista de segurança aérea da UE

Prazo para a reforma colide com Parlamento encerrado

A meta do Nepal de separar o regulador da aviação dos serviços aeroportuários e de navegação até meados de janeiro de 2027 está ameaçada, depois de dois projetos de lei cruciais terem chegado à câmara baixa do Parlamento apenas algumas horas antes do encerramento da sessão, na sexta-feira. O atraso também fragiliza o percurso previsto pelo Governo para retirar o país da Lista de Segurança Aérea da Comissão Europeia, onde o Nepal permanece desde dezembro de 2013.

O ministro das Finanças, Swarnim Wagle, anunciou o prazo ao apresentar o orçamento, a 30 de maio. O projeto de lei da Autoridade da Aviação Civil do Nepal e o projeto de lei da Autoridade dos Serviços Aéreos do Nepal dividiriam uma instituição que atualmente presta serviços de aviação e, ao mesmo tempo, supervisiona a sua segurança. Governos sucessivos prometeram essa mudança, mas nenhum a concretizou.

O problema imediato é a falta de tempo parlamentar. Um funcionário do Ministério do Turismo afirmou que os projetos tinham recebido a aprovação do Ministério das Finanças e chegado ao Ministério da Justiça quase dois meses antes de serem apresentados tardiamente ao Parlamento. Com a sessão encerrada por decreto, os funcionários esperam que a análise substantiva tenha de aguardar pela sessão de inverno.

Um funcionário do Ministério da Cultura, do Turismo e da Aviação Civil afirmou que o atraso comprometera o calendário previsto no orçamento:

"Agora que o Parlamento encerrou a sessão, temos de esperar pela próxima sessão, no inverno, para que os projetos sejam debatidos e aprovados. Não há possibilidade de o Nepal sair da lista de segurança aérea de acordo com o plano anunciado no orçamento", afirmou o funcionário.

Trata-se de um alerta de um funcionário, não de uma decisão anunciada pela Europa. A aprovação da legislação nepalesa e a retirada da lista da UE são processos distintos. Mesmo que os deputados aprovem rapidamente os projetos no inverno, as autoridades terão ainda de criar as novas instituições e demonstrar que a supervisão da segurança funciona na prática.

Porque é que a auditoria de maio cria outro prazo

O Nepal tenciona convidar a Organização da Aviação Civil Internacional a realizar uma auditoria da supervisão da segurança em maio de 2027. Funcionários do setor da aviação afirmam que os documentos jurídicos e regulamentares do país têm de estar concluídos e congelados seis meses antes, o que coloca o prazo de preparação por volta de novembro de 2026.

Segundo esses funcionários, os regulamentos atualizados, as orientações processuais e as listas de verificação para avaliação também têm de ser carregados na plataforma Online Framework da OACI quatro a seis meses antes da visita. Os auditores analisam essa documentação antes de chegar, para poderem planear a inspeção e identificar as provas que terão de verificar.

O congelamento é, por isso, mais do que um prazo administrativo. A nova legislação precisa de normas de execução, responsabilidades atribuídas, pessoal formado e registos que demonstrem que os mecanismos foram efetivamente utilizados. Uma lei aprovada pouco antes de uma auditoria não pode, por si só, fornecer esse historial.

A OACI descreve o seu Programa Universal de Auditoria da Supervisão da Segurança como uma avaliação da capacidade de um Estado para aplicar, de forma eficaz e consistente, os elementos fundamentais da supervisão da segurança. O programa apoia o cumprimento das normas internacionais de segurança e permite a monitorização contínua das obrigações nacionais de supervisão. Não se limita a contabilizar as leis aprovadas por um país.

Um alto responsável da Autoridade da Aviação Civil do Nepal afirmou que a entidade tenciona pedir o adiamento da auditoria para que a nova legislação possa ser incluída. Nos relatos do atraso não foi anunciada qualquer nova data nem a aprovação desse pedido.

Há também um problema de calendário: a auditoria prevista para maio de 2027 ocorrerá depois da meta do Governo para janeiro de 2027. Se o Nepal espera que essa auditoria forneça provas que apoiem a retirada da lista da UE, não poderá concluir essa parte do processo antes de janeiro. Adiar a auditoria poderá dar mais tempo à reforma, mas empurrará essas provas ainda mais para o futuro.

O que a Europa exige, e o que não exige

As restrições da UE impedem as companhias aéreas certificadas no Nepal, incluindo a Nepal Airlines Corporation, de operar no espaço aéreo europeu. Não se trata de uma proibição de todos os voos internacionais para o Nepal. A questão central é a confiança na capacidade do país para supervisionar as companhias aéreas e os serviços de aviação sob a sua responsabilidade.

A embaixadora da UE no Nepal, Véronique Lorenzo, afirmou em maio que o novo Governo tinha abordado repetidamente a lista de segurança em reuniões ministeriais. Saudou a atenção política dada ao tema, distinguindo, porém, a exigência da UE de uma supervisão independente da imposição de um modelo institucional específico.

Lorenzo explicou a posição europeia:

A União Europeia nunca exigiu uma alteração legislativa para separar a prestação de serviços da regulação", afirmou. "O que tem exigido é a independência de cada função, para evitar conflitos de interesses.

Esta distinção relativiza as expectativas anteriores quanto aos projetos de lei. Num discurso de 21 de outubro, durante uma iniciativa de reforma anterior, Lorenzo afirmou que a aprovação de uma lei para separar as funções poderia permitir a retirada da restrição europeia. A sua explicação posterior deixa claro que a separação é uma via possível para garantir uma supervisão independente, não uma garantia automática de retirada.

Uma visita de avaliação europeia em setembro de 2023 identificou discrepâncias entre a estrutura organizacional aprovada da autoridade e a distribuição efetiva de departamentos, secções e funcionários. Em 2022, o Nepal tinha apresentado provas de medidas destinadas a reforçar a separação funcional dentro da autoridade existente, mas a visita posterior mostrou que os mecanismos formais e a prática não correspondiam inteiramente.

O Nepal elaborou então um plano de ação corretiva. Um relato descreve esse plano como estando sob análise da UE; os comentários mais recentes de Lorenzo centram-se na lentidão da execução. A embaixadora afirmou que quase não houve progressos nos dois anos e meio anteriores. São fases diferentes do mesmo processo: apresentar um plano não demonstra que as medidas nele previstas tenham sido aplicadas.

Quase duas décadas de legislação por concluir

A proposta de separar a regulação da aviação da prestação de serviços remonta ao Plano Intercalar Trienal do Governo para 2007-08 a 2009-10. Políticas e orçamentos posteriores mantiveram a proposta em aberto, sem concretizar a mudança institucional.

O percurso legislativo inclui aprovação na câmara alta, sucessivas apresentações ao Conselho de Ministros e novas versões dos projetos sob administrações sucessivas. Os principais marcos mostram há quanto tempo a questão permanece por resolver:

• 2007-08 a 2009-10: O Plano Intercalar Trienal propôs ponderar recomendações para reorganizar a autoridade da aviação.
• 23 de fevereiro de 2020: Foram registados dois projetos de lei sobre aviação.
• 2 de agosto de 2021: A câmara alta aprovou os projetos por unanimidade.
• 2022: A OACI pediu formalmente a separação das funções reguladoras e de prestação de serviços nas conclusões da sua auditoria ao Nepal.
• 16 de julho de 2023: O Ministério do Turismo voltou a enviar os projetos ao Conselho de Ministros, antes de uma avaliação de segurança europeia prevista.
• 6 de setembro de 2024: O ministro do Turismo, Badri Prasad Pandey, apresentou os projetos ao Conselho de Ministros.
• Anúncio do orçamento, a 30 de maio: O ministro das Finanças, Swarnim Wagle, fixou a meta de reforma para meados de janeiro de 2027.
• Última sessão parlamentar: Os projetos chegaram à câmara baixa pouco antes do encerramento da sessão.

Os relatos divergem na forma de contabilizar as tentativas. Um descreve a iniciativa atual como a terceira, depois das tentativas de 2017 e 2024. Outro regista o depósito dos projetos em 2020 e a sua aprovação na câmara alta em 2021, afirmando que, depois disso, o Ministério do Turismo os enviou quatro vezes ao Conselho de Ministros. Estes relatos não devem ser tratados como uma contagem única e coerente das apresentações parlamentares.

Os atrasos processuais persistiram apesar do apoio político. Uma comissão do Conselho de Ministros para projetos de lei aprovou anteriormente os textos, depois de recomendar alterações de redação, mas ainda era necessária nova aprovação do Conselho de Ministros antes do registo parlamentar. A ministra da Justiça, Sobita Gautam, nomeada a 27 de março, deu prioridade à elaboração de 45 projetos de lei, incluindo os relativos à aviação. Ainda assim, responsáveis do setor atribuem o atraso mais recente a uma permanência de cerca de dois meses no Ministério da Justiça.

Como funcionariam as duas autoridades

A divisão proposta manteria a Autoridade da Aviação Civil do Nepal responsável pela regulação e atribuiria as operações aeroportuárias e os serviços conexos a uma Autoridade dos Serviços Aéreos distinta. Os relatos usam tanto Autoridade dos Serviços Aéreos do Nepal como Autoridade dos Serviços Aéreos do Nepal (Nepal Air Service Authority) para designar a entidade prestadora de serviços proposta; esta última também é identificada pela sigla NASA.

O regulador emitiria certificados de operador aéreo, as autorizações de que as companhias necessitam para realizar operações comerciais. Registaria aeronaves, certificaria a sua aeronavegabilidade e licenciaria pilotos, controladores de tráfego aéreo e engenheiros. Entre os poderes de execução propostos contam-se a aplicação de coimas e a suspensão de companhias aéreas ou organizações de aviação que violem as normas de segurança.

A autoridade prestadora de serviços construiria, manteria, modernizaria e operaria aeroportos, além de prestar serviços de navegação aérea e de gestão do tráfego aéreo. As suas responsabilidades incluiriam também comunicações aeronáuticas, serviços meteorológicos, segurança aeroportuária, combate a incêndios e busca e salvamento. Poderia cobrar taxas de aterragem, estacionamento, navegação e serviços a passageiros, bem como explorar comercialmente as instalações aeroportuárias.

É este o conflito prático que os projetos procuram resolver: uma organização que opera aeroportos e serviços de navegação também avalia se esses serviços cumprem os requisitos de segurança. A existência de entidades separadas permitiria ao regulador inspecionar uma organização distinta e, quando necessário, sancioná-la.

O ministro do Turismo, Khadak Raj Paudel, cujo nome também surge nos relatos como Khadkaraj Poudel, descreveu a separação como uma forma de resolver esse conflito e reforçar a supervisão. Afirmou também que o Nepal estava a melhorar a formação no setor, apontando para a necessidade de medidas que vão além da reestruturação.

Paudel descreveu a natureza contínua da reforma da segurança:

"A segurança da aviação exige melhorias contínuas, não uma mudança estrutural pontual", afirmou.

Regras de liderança porão a independência à prova

O ministro do Turismo seria o presidente do regulador proposto, que incluiria como membros secretários conjuntos dos ministérios do Turismo e das Finanças. O diretor-geral seria o diretor executivo e secretário do conselho. Um especialista em aviação nomeado pelo Governo teria de possuir uma pós-graduação e pelo menos 10 anos de experiência relevante.

A autoridade prestadora de serviços teria, em vez disso, um especialista nomeado pelo Governo como presidente, representantes dos ministérios do Turismo, das Finanças e da Administração Interna e dois especialistas nomeados, dos quais pelo menos uma mulher. O diretor executivo seria escolhido por concurso público, teria de possuir uma pós-graduação e pelo menos 15 anos de experiência na aviação civil, e exerceria funções durante quatro anos.

Os relatos divergem quanto às qualificações exigidas ao responsável executivo do regulador. A descrição detalhada que acompanha o relato do atraso mais recente afirma que o diretor-geral seria escolhido entre altos funcionários públicos ou trabalhadores da autoridade no seu 12.º escalão, teria um mandato de quatro anos e poderia ser reconduzido. Outro relato indica que ambos os responsáveis executivos teriam de possuir um mestrado, 15 anos de experiência na gestão da aviação civil e experiência em gestão executiva.

Sem um texto comum publicado do projeto de lei que permita determinar quais as disposições em vigor, não se pode presumir que essas descrições sejam idênticas. A distinção é importante, porque as qualificações técnicas, os critérios de elegibilidade e o processo de nomeação determinam quem poderá liderar o novo regulador.

A comissão de recomendação proposta é descrita como sendo presidida pelo secretário do ministério competente e integrando um especialista nomeado pelo ministério e o secretário conjunto responsável. O quadro também impede o exercício de funções por pessoas condenadas por determinados crimes, incluindo corrupção, branqueamento de capitais, rapto e crimes contra a dignidade e os bons costumes.

A separação jurídica deixaria, portanto, aos ministérios funções substanciais na nomeação e na governação. O teste prático será saber se o regulador consegue tomar decisões de segurança de forma independente da autoridade prestadora de serviços e resistir a pressões quando essas decisões afetam as operações aeroportuárias ou a atividade das companhias aéreas. As conclusões europeias sobre organigramas e distribuição efetiva de pessoal tornam esta distinção particularmente relevante.

Investimento aeroportuário e transferência de pessoal

O projeto de lei da autoridade prestadora de serviços alargaria as oportunidades de participação privada na construção, operação e gestão de aeroportos. Com aprovação do Governo, a autoridade poderia realizar investimentos conjuntos com investidores nacionais ou estrangeiros ao abrigo de um plano de negócios, incluindo parcerias com participação pública e privada.

A lei proposta também permite a contratação externa de serviços. As entidades públicas poderiam receber contratos diretamente, enquanto as entidades privadas e não governamentais teriam de ser selecionadas por concurso. Estes mecanismos alteram quem pode prestar os serviços, mas não substituem a necessidade de uma supervisão de segurança independente.

A colocação dos funcionários é outra tarefa de monta. Os funcionários permanentes da autoridade existente seriam inicialmente transferidos para a autoridade prestadora de serviços. Os que quisessem integrar o regulador teriam 60 dias para se candidatar, sendo colocados com base na antiguidade e no desempenho, sem redução da remuneração.

Poderia ser oferecida a reforma voluntária aos funcionários que não pudessem ou não quisessem ser transferidos. Poderiam ser destacados funcionários públicos caso faltassem técnicos. Os trabalhadores recém-nomeados seriam abrangidos por um regime de pensões contributivo, nos termos da lei em vigor.

O projeto de lei também permite que funcionários autorizados da entidade prestadora de serviços acedam a propriedades privadas quando a atividade nelas exercida possa obstruir as operações de voo. A entrada em condições normais exigiria aviso prévio e a presença de agentes de segurança e de um representante local. Em situações de emergência relacionadas com a prevenção de acidentes ou reparações urgentes, seria permitida a entrada sem aviso, seguida de um relatório. Estes poderes operacionais mostram a dimensão do trabalho de execução que está por detrás da promessa de criar duas entidades distintas.

As implicações orçamentais vão além das rotas europeias

A reforma da aviação integra um orçamento para o exercício de 2026-27 que atribui 7,34 mil milhões de rupias nepalesas à cultura e ao turismo e 2,93 mil milhões à aviação civil. Do montante destinado à aviação, 1,53 mil milhões estão reservados à modernização do Aeroporto Internacional de Tribhuvan, cerca de 52% do total indicado para o setor.

O Governo prevê também a participação privada na operação dos aeroportos internacionais Gautam Buddha e Pokhara, voos noturnos em Bharatpur, a expansão de Surkhet e a modernização das pistas de Talcha e Tarigaun. Pretende definir, no prazo de seis meses, o modelo de execução do Aeroporto Internacional de Nijgadh.

O programa de turismo inclui o Nepal Wellness Year 2027 e o Tourism Year 2028-29, iniciativas para atrair visitantes que gastem mais e incentivos ao investimento em estâncias turísticas e hotéis. Os planos para as montanhas incluem dar nome a picos ainda sem designação com mais de 6.000 metros, melhorar os mecanismos de salvamento e desenvolver o Great Himalayan Trail e a Danphe Route.

Os projetos culturais incluem 830 milhões de rupias nepalesas para as infraestruturas de Lumbini e a promoção de Janakpur como destino internacional para casamentos. Estes planos dependem da confiança dos visitantes e de transportes fiáveis, além da promoção. O investimento em aeroportos e destinos turísticos não substitui uma supervisão credível dos serviços de aviação que os ligam.

Melhorias anteriores na segurança não puseram fim às restrições da UE

Os resultados anteriores do Nepal junto da OACI mostram que os progressos num processo internacional não resolvem automaticamente outro. A sua pontuação de implementação efetiva terá subido de 46% em 2009 para 54,97% em 2013 e 66% em julho de 2017, um aumento de 20 pontos percentuais entre 2009 e 2017.

A OACI retirou em 2017 a designação de preocupação significativa em matéria de segurança atribuída ao Nepal. Ainda assim, as restrições europeias mantiveram-se. Uma avaliação interna histórica que estimava uma pontuação de 67% não era um novo resultado de auditoria da OACI e não deve ser interpretada como uma medida atual do grau de preparação.

O adiamento de auditorias também tem precedentes. O Nepal pediu para adiar a avaliação prevista para 2019, a fim de ganhar tempo para a separação institucional. A visita remarcada para 10-20 de maio de 2020 foi adiada devido à COVID-19, e outra visita, esperada para 21 de março de 2021, foi suspensa durante a pandemia.

O historial de segurança continua a ser preocupante, embora os totais de acidentes divulgados abranjam períodos e âmbitos diferentes. O relato mais recente refere 109 acidentes ao longo de sete décadas de aviação no Nepal. Outro menciona pelo menos 380 mortos em 21 acidentes com aviões e helicópteros desde 2000. Um relato de uma iniciativa legislativa anterior contabilizou oito acidentes, seis dos quais mortais, e mais de 100 mortos nos dois anos e meio precedentes. Estes números não são diretamente comparáveis.

Os próximos passos concretos são a apreciação parlamentar, a aprovação e a execução dos projetos, o esclarecimento do calendário da auditoria e a apresentação de provas de progresso no plano de ação corretiva. Nos relatos do atraso atual não foi anunciada uma data exata para a sessão de inverno, uma nova data para a auditoria nem uma decisão europeia sobre a retirada da lista. A cooperação da UE em matéria de segurança da aviação, lançada em Catmandu em junho de 2026, assegura um diálogo técnico contínuo, mas não estabelece um prazo para a retirada.

Pontos principais

• A apresentação tardia de dois projetos de lei sobre aviação ameaça a meta de reforma do Nepal para meados de janeiro de 2027.
• Segundo responsáveis do setor, a auditoria da OACI prevista para maio de 2027 cria um prazo para a preparação da documentação por volta de novembro de 2026.
• O Nepal tenciona pedir o adiamento da auditoria; não foi anunciada qualquer nova data aprovada.
• A UE exige independência entre as funções reguladoras e de prestação de serviços, não a adoção automática de uma separação legislativa específica.
• Os projetos separariam a supervisão da segurança das operações aeroportuárias, dos serviços de navegação e do desenvolvimento de infraestruturas.
• As nomeações, a distribuição de pessoal e as provas de execução serão importantes, a par da aprovação das leis.
• As companhias aéreas nepalesas estão sujeitas a restrições da UE desde dezembro de 2013.