Como o sistema de cidadania de Myanmar excluiu os Rohingya da vida política

Cidadania prometida por lei, negada na prática

A Lei da Cidadania de Myanmar de 1982 continha uma garantia com consequências duradouras para os Rohingya: a Secção 6 preservava a cidadania das pessoas já reconhecidas como cidadãs. No entanto, durante um exercício nacional de documentação, em 1989, muitos Rohingya entregaram os seus cartões de identidade e nunca receberam os documentos de substituição que lhes permitiriam exercer esses direitos.

A Comissão Consultiva sobre o Estado de Rakhine, presidida pelo antigo secretário-geral das Nações Unidas Kofi Annan, documentou essa falha no seu relatório final de 2017. O caso ajuda a explicar como uma comunidade que votou e elegeu representantes após a independência, em 1948, acabou em grande medida excluída das eleições gerais de 2015.

Em 2014, cerca de 90 por cento dos Rohingya possuíam documentos de identidade temporários conhecidos como cartões brancos, segundo uma nota informativa do Departamento de Assuntos Internos da Austrália. Esses cartões permitiram votar em 2010, mas não conferiam o estatuto de cidadão. O seu cancelamento, em 2015, retirou tanto um documento de identidade essencial como a base que permitira a muitos Rohingya participar nas eleições.

Shwe Maung, antigo deputado por Buthidaung, viveu essa reviravolta na pele. Eleito em 2010, foi impedido de se recandidatar cinco anos depois por motivos relacionados com a cidadania. É agora presidente do Congresso Nacional Rohingya de Arakan e dirige o Instituto de Arakan para a Paz e os Direitos Humanos.

A sua experiência liga duas dimensões da crise que são muitas vezes abordadas separadamente: a perda do reconhecimento legal e a perda do poder político. Para as famílias comuns, o mesmo sistema de documentação também determina o acesso à escola, ao trabalho, às deslocações e aos cuidados médicos.

O reconhecimento foi restringido antes da lei de 1982

O quadro inicial de cidadania de Myanmar oferecia várias vias para integrar o novo Estado. A Lei da Cidadania da União de 1948 reconhecia direitos com base na ascendência e no nascimento, permitindo também a naturalização, o processo pelo qual uma pessoa elegível adquire a cidadania.

Elizabeth L. Rhoads, na sua história jurídica da cidadania, publicada na revista Citizenship Studies, descreve um sistema inicial que combinava a cidadania por descendência com a cidadania por nascimento no país. A lei previa um acesso mais amplo do que aquele que muitas vezes se concretizava na prática administrativa.

Muitos Rohingya receberam Cartões de Registo Nacional depois de 1951, tal como outros residentes reconhecidos como cidadãos birmaneses. As agências governamentais tratavam os titulares como cidadãos e os Rohingya participaram nas eleições durante o período parlamentar, entre 1950 e 1962. Na década de 1950, o primeiro-ministro U Nu também se referiu aos Rohingya como uma comunidade étnica indígena.

A tomada do poder pelos militares, em 1962, trouxe restrições crescentes. As autoridades começaram a usar uma ressalva nos Cartões de Registo Nacional, segundo a qual a posse do cartão não comprovava necessariamente a cidadania, para contestar o estatuto dos Rohingya. O reconhecimento das crianças como cidadãs tornou-se mais difícil.

Em 1978, a operação Nagamin de verificação da cidadania obrigou os Rohingya de Sittwe e do norte de Rakhine a apresentar documentos sob ameaça de detenção. A nota informativa australiana estima que cerca de 280 000 pessoas fugiram para o Bangladesh, incluindo aproximadamente 150 000 que possuíam documentos de identidade válidos. Muitas foram posteriormente repatriadas, sem que lhes fosse restituído o estatuto jurídico anterior.

Uma hierarquia baseada na ascendência

A lei de 1982 colocou a pertença a um grupo étnico nacional reconhecido no centro da cidadania. A lista de 135 grupos reconhecidos que o Governo viria a elaborar excluiu os Rohingya. Para quem não pertencia a essas categorias, provar a ascendência e a residência tornou-se um percurso exigente para obter reconhecimento legal.

É comum descrever-se a lei como estabelecendo três categorias: cidadania plena, associada e naturalizada. Rhoads analisa quatro tipos, distinguindo também a cidadania por nascimento dentro dessa hierarquia. Ambas as descrições identificam vias desiguais para a cidadania e direitos diferentes consoante o estatuto.

A nota informativa sobre apatridia do Departamento de Assuntos Internos da Austrália, em vigor desde 2 de junho de 2021, explica que a Secção 6 preservava a cidadania já existente. Descreve também como as autoridades recusaram documentos de substituição a Rohingya que cumpriam os requisitos, chegando por vezes a confiscar, destruir ou não devolver os cartões antigos.

Podia exigir-se aos requerentes que apresentassem certidões de nascimento, registos familiares e informações sobre os pais, avós e bisavós. Perder um documento antigo tornava, por isso, o pedido seguinte mais difícil. As autoridades dispunham também de ampla margem de decisão.

Rhoads chama cidadania adiada à situação resultante: o estatuto de uma pessoa permanece pendente durante anos, com consequências que se estendem aos seus filhos. A sua investigação insere as experiências dos Rohingya num padrão mais amplo que afeta tâmeis, chineses, gurkhas e outras minorias cuja pertença é repetidamente posta em causa pelas autoridades.

Como os cartões brancos se tornaram uma linha divisória eleitoral

Em 1995, as autoridades começaram a emitir Cartões de Registo Temporário, habitualmente chamados cartões brancos, a muçulmanos sem documentação em Rakhine e a refugiados regressados. Cerca de 700 000 Rohingya acabaram por recebê-los. Os cartões permitiam residir legalmente e tratar de assuntos do quotidiano, incluindo pedidos de autorização de casamento e de viagem.

Os titulares de cartões brancos puderam votar no referendo constitucional de 2008 e nas eleições gerais de 2010. Três Rohingya integraram o parlamento nacional após a votação de 2010. Esta participação deu continuidade à representação anterior dos Rohingya, que incluíra a conquista de quatro lugares parlamentares em 1990.

O presidente Thein Sein anunciou o cancelamento dos cartões brancos em 11 de fevereiro de 2015, determinando que fossem entregues entre 1 de abril e 31 de maio. O Tribunal Constitucional decidiu também que os titulares de cartões temporários não podiam votar. Consequentemente, a esmagadora maioria dos muçulmanos de Rakhine perdeu voz eleitoral.

Em dezembro de 2016, cerca de 390 000 Rohingya e muçulmanos Kaman tinham entregado os cartões. Muitos receberam apenas recibos e deveriam iniciar outro processo de verificação da cidadania. Para algumas famílias, as listas familiares passaram a ser o único documento de identificação que lhes restava.

A comissão Annan concluiu que a exclusão se estendia a todas as instituições políticas. Os requisitos de cidadania condicionavam a criação e a liderança dos partidos políticos, as candidaturas e o acesso à função pública. Após as eleições de 2015, os muçulmanos de Rakhine ficaram sem representação, tanto a nível da União como do Estado.

As etapas que conduziram à exclusão política

A crise da cidadania em Myanmar desenvolveu-se através de leis sucessivas, campanhas administrativas e decisões eleitorais. As principais datas mostram como a documentação temporária foi gradualmente substituindo formas de reconhecimento mais seguras.

• 1948: A independência e a legislação sobre cidadania estabelecem vias baseadas na ascendência, no nascimento e na naturalização.
• 1962: Começa o regime militar, seguido de contestação crescente da cidadania e da documentação dos Rohingya.
• 1978: A operação de verificação Nagamin desencadeia uma fuga em massa para o Bangladesh.
• 1982: Uma nova Lei da Cidadania estabelece uma hierarquia centrada na ascendência e nos grupos étnicos reconhecidos.
• 1989: A verificação da cidadania deixa muitos Rohingya sem cartões de substituição depois de entregarem os documentos antigos.
• 1995: As autoridades começam a emitir cartões brancos a muçulmanos sem documentação em Rakhine e a refugiados regressados.
• 2010: Os Rohingya votam e três integram o parlamento nacional.
• 2015: Os cartões brancos são cancelados e a maioria dos Rohingya perde a possibilidade de votar ou de se candidatar a cargos públicos.
• 2017: A comissão Annan recomenda a revisão da lei da cidadania; a violência militar provoca deslocações em massa para o Bangladesh.
• 2020: Organizações Rohingya e a Fortify Rights procuram garantir o acesso ao voto dos refugiados antes das eleições de 8 de novembro.
• 2021: Os militares tomam o poder, invocando novamente alegações relativas à elegibilidade eleitoral.

Rhoads regista que, após o golpe de fevereiro de 2021, os meios de comunicação social controlados pelos militares alegaram que 350 000 eleitores não possuíam Cartões de Verificação da Cidadania. A sua análise descreve os pedidos que permanecem pendentes durante longos períodos e os requisitos documentais restritivos como características persistentes do sistema de cidadania.

Porque falharam os cartões de verificação em gerar confiança

Os Cartões de Verificação Nacional, ou NVC, davam acesso a um processo de verificação, mas não conferiam a cidadania. Muitos Rohingya opuseram-se porque aceitá-los significava sujeitar a verificação um estatuto que acreditavam já possuir.

O programa-piloto de Myebon, lançado em julho de 2014, exigia que os requerentes se identificassem como bengalis. Em julho de 2015, 105 dos 1280 requerentes iniciais tinham obtido a cidadania plena e 459 tinham recebido cidadania naturalizada, segundo a nota informativa australiana. Pelo menos 14 pedidos tinham sido rejeitados.

A comissão Annan registou uma alteração importante em 2016: o novo processo de candidatura ao NVC deixou de exigir formalmente a indicação da etnia ou da religião. Ainda assim, recebeu queixas de que, por vezes, continuavam a ser incluídas referências étnicas. A exigência anterior de se registarem como bengalis já tinha abalado a confiança.

Os dados governamentais citados no relatório final sobre Rakhine da comissão indicavam que cerca de 4000 muçulmanos, além de 9000 Kaman, tinham sido reconhecidos como cidadãos ou cidadãos naturalizados. Face a uma estimativa de um milhão de muçulmanos apátridas no Estado, os 4000 correspondiam a cerca de 0,4 por cento. Cerca de 10 000 muçulmanos tinham recebido NVC.

O relatório de 102 páginas da Fortify Rights, Tools of Genocide, publicado em 2019, documentou a coerção no processo de obtenção do NVC. A nota informativa australiana regista também que, em março de 2021, o relator especial das Nações Unidas Thomas H. Andrews descreveu a cidadania como inacessível a quase todos os Rohingya, devido às elevadas taxas informais e aos exigentes requisitos de prova.

O que a falta de documentos significa para as famílias

As listas familiares registam os residentes, as moradas e os dados pessoais. No norte de Rakhine, as autoridades realizam verificações anuais dos agregados familiares Rohingya. Quem está ausente durante as inspeções corre o risco de ser retirado da lista, o que dificulta a prova de residência e aumenta a exposição à detenção por infrações à legislação da imigração.

As crianças enfrentam dificuldades desde o início da vida. A nota informativa australiana descreve as restrições à emissão de certidões de nascimento e um processo oneroso, introduzido em janeiro de 2016, para acrescentar recém-nascidos Rohingya às listas familiares. Os pais sem documentos podem ter dificuldades em obter registos para os filhos.

O registo familiar é necessário para obter documentos de identidade, inscrever-se na escola, aceder a serviços de saúde, eletricidade e água, e obter autorização para casar ou viajar. Uma inscrição em falta pode, por isso, afetar simultaneamente várias áreas da vida de uma família.

Em 2017, a comissão Annan estimou que cerca de 120 000 pessoas continuavam confinadas em campos de deslocados, dependendo na sua maioria inteiramente da ajuda externa. Algumas possuíam documentos de cidadania válidos. As restrições à circulação impediam as empresas e os trabalhadores muçulmanos de participar livremente na economia.

A comissão apelou ao acesso à educação, aos cuidados de saúde e aos meios de subsistência, independentemente da cidadania, da religião ou da etnia. As suas recomendações ligavam diretamente a liberdade de circulação ao acesso aos serviços: a autorização para frequentar uma escola ou receber tratamento tem pouco valor prático quando uma pessoa não pode deslocar-se até lá.

Refugiados procuraram fazer-se ouvir a partir do Bangladesh

A Sociedade Arakan Rohingya para a Paz e os Direitos Humanos escreveu à Comissão Eleitoral da União de Myanmar em 3 de maio de 2020, solicitando o recenseamento eleitoral e a organização da votação nos campos de refugiados no Bangladesh.

Em 2 de julho, a comissão anunciou que os cidadãos de Myanmar residentes no estrangeiro poderiam votar antecipadamente nas eleições de 8 de novembro. A Fortify Rights instou o Governo a alargar a participação eleitoral aos refugiados Rohingya, recorrendo aos registos de identidade existentes e a outras provas para estabelecer a sua elegibilidade.

Matthew Smith, diretor executivo da Fortify Rights, defendeu no apelo de julho de 2020 da organização que era possível organizar a votação antes das eleições:

Os Rohingya votaram em eleições anteriores e devem ter o direito de votar em novembro. É possível organizar uma votação em massa por correspondência. O Governo dispõe de tempo suficiente para garantir que as próximas eleições sejam livres e justas.

A Fortify Rights apontou o exemplo de cerca de 850 000 refugiados afegãos que votaram no Paquistão e no Irão durante as eleições presidenciais afegãs de 2004. Propôs o recurso a listas familiares, cartões de identidade anteriores, documentos das Nações Unidas e testemunhos para facilitar o acesso eleitoral dos Rohingya e o restabelecimento da sua cidadania.

Entre janeiro e junho de 2020, a organização entrevistou 29 refugiados Rohingya, incluindo 17 mulheres. Vários identificaram o processo do NVC como um obstáculo ao regresso. Uma mulher de 40 anos, originária do município de Maungdaw, explicou a sua oposição:

Não voltaremos enquanto formos obrigados a aceitar o NVC lá. Se aceitarmos o NVC, passaremos a ser cidadãos do Bangladesh.

As suas palavras exprimem o receio de que a verificação formalizasse um estatuto estrangeiro, em vez de restabelecer o reconhecimento em Myanmar. Os refugiados procuravam um estatuto legal seguro no país, bem como uma forma de regressar a casa.

Propostas de reforma ligam cidadania e segurança

A Comissão Internacional de Juristas, uma organização jurídica distinta do Tribunal Internacional de Justiça, analisou o problema mais amplo na sua nota informativa Citizenship Law and Human Rights in Myanmar: Why Law Reform is Urgent and Possible. Segundo a comissão, mais de 25 por cento das pessoas recenseadas em 2014 não tinham identidade legal.

A sua nota informativa sobre a reforma da cidadania propôs alterações legislativas, garantias constitucionais para a participação política e medidas transitórias contra a discriminação racial ou étnica. A Secção 347 da Constituição de 2008 garante igualdade perante a lei a qualquer pessoa, enquanto outras disposições reservam direitos, incluindo os cuidados de saúde e a educação, aos cidadãos.

A comissão Annan recomendou que se reavaliasse a ligação entre etnia e cidadania, que se eliminassem as distinções entre categorias de cidadãos e que fossem criadas vias para os residentes permanentes apátridas adquirirem a cidadania. Apelou também a um processo de verificação transparente e voluntário, com um calendário definido. Estas recomendações não estabeleceram um calendário vinculativo para concluir as reformas.

A ação jurídica internacional acrescentou outra camada de proteção. Em 23 de janeiro de 2020, o Tribunal Internacional de Justiça ordenou por unanimidade medidas provisórias no processo por genocídio intentado pela Gâmbia. Myanmar ficou obrigado a prevenir atos de genocídio, preservar provas e apresentar relatórios sobre o cumprimento, primeiro em maio de 2020 e, posteriormente, de seis em seis meses durante o processo.

Shwe Maung defende que a assistência humanitária, a responsabilização e o regresso dos refugiados devem estar ligados à inclusão política. Apela a garantias de cidadania sem discriminação, à segurança assegurada por civis e a uma participação efetiva dos Rohingya nas decisões sobre o seu futuro. Defende também que tanto os militares como o Exército de Arakan adotam políticas de exclusão dos Rohingya, apesar de combaterem entre si.

As necessidades práticas estão interligadas: documentos fiáveis, igualdade de cidadania, autorização para circular, acesso a serviços e possibilidade de eleger representantes. Restabelecer apenas uma destas condições, mantendo as restantes sujeitas a restrições, deixaria grande parte da vida quotidiana dependente da discricionariedade das autoridades.

Pontos principais

• A Secção 6 da Lei da Cidadania de 1982 preservava a cidadania já existente, mas as práticas de documentação deixaram muitos Rohingya sem reconhecimento efetivo.
• Os cartões brancos permitiram a participação nas eleições de 2010; o seu cancelamento contribuiu para excluir a maioria dos Rohingya em 2015.
• Os Cartões de Verificação Nacional davam acesso a um processo de verificação sem garantir a cidadania.
• A falta de documentos de identidade e de registos familiares restringe o acesso à educação, aos cuidados de saúde, ao emprego e à liberdade de circulação.
• Antes das eleições de 2020, os refugiados Rohingya procuraram formas de votar a partir do Bangladesh.
• Organismos jurídicos e consultivos propuseram reformar a cidadania, garantir igualdade de acesso aos serviços e reforçar a participação política.