Lacunas na legislação japonesa deixam brechas para a evasão às sanções contra a Coreia do Norte

Um escritório em Tóquio expôs um problema mais amplo de aplicação das sanções

Em fevereiro de 2014, Katsuhisa Furukawa seguiu o rasto de pessoas ligadas ao tráfico de armas da Coreia do Norte até um escritório num edifício em frente à SL Square, perto da estação de Shinbashi, nos arredores de Tóquio. Um mês depois, o escritório estava vazio. A descoberta ocorreu um ano depois do terceiro ensaio nuclear da Coreia do Norte, quando Furukawa integrava o Painel de Peritos do Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre as sanções contra a Coreia do Norte.

Furukawa, cujo trabalho consistia em acompanhar a aplicação das sanções, recordou a liberdade com que pessoas ligadas a violações podiam atuar no Japão:

«Pessoas envolvidas em violações das sanções entravam e saíam abertamente do Japão, e nenhuma foi processada», recordou.

A Coreia do Norte realizou o seu primeiro ensaio nuclear em 9 de outubro de 2006. O desenvolvimento de armamento que se seguiu tem frequentemente centrado as atenções na ajuda da China e da Rússia ou na aplicação deficiente das sanções por parte destes países. O relato de Furukawa chama a atenção para outra parte da rede: empresas, serviços de transporte marítimo e intermediários que operam em países que apoiam publicamente as sanções.

O Japão impôs restrições particularmente abrangentes ao comércio direto com a Coreia do Norte. Ainda assim, um estudo de Furukawa e da especialista em sanções Maiko Takeuchi descreve lacunas entre essas restrições e as atividades mais amplas proibidas pelas resoluções da ONU, incluindo operações de transporte marítimo no estrangeiro, empresas conjuntas e trabalho realizado à distância.

As avaliações jurídicas aqui discutidas descrevem situações documentadas em estudos publicados entre 2018 e 2022. Não foi possível determinar a situação atual de todas as lacunas, empresas e embarcações identificadas. A conclusão comum é, ainda assim, concreta: bloquear o comércio direto deixa outras vias disponíveis quando a legislação nacional e os organismos governamentais não conseguem alcançar as pessoas e os serviços envolvidos numa transação.

A rede de transporte marítimo com ligações ao Japão

A Ocean Maritime Management, ou OMM, era uma importante empresa de transporte marítimo norte-coreana envolvida no tráfico de armas. A ONU impôs-lhe sanções em 28 de julho de 2014, alguns meses depois da descoberta de Furukawa em Shinbashi.

O estudo de Furukawa sobre as sanções no Japão, publicado pelo Instituto Japonês para os Assuntos Internacionais, descreve um cidadão japonês identificado apenas como X, que alegadamente apoiou a OMM através de várias empresas de fachada em Hong Kong. Uma empresa de fachada aparenta exercer uma atividade comercial normal, ocultando as pessoas ou atividades que estão por detrás dela.

Segundo Furukawa, X trabalhou com um parceiro chinês para criar empresas em jurisdições com regimes fiscais favoráveis. A rede ajudava a gerir embarcações norte-coreanas que operavam sob bandeiras estrangeiras, fazendo com que a frota parecesse menos diretamente ligada a Pyongyang.

Furukawa escreveu que o Japão não abriu uma investigação formal a X nem impôs sanções ao indivíduo. Argumentou que, com isso, os investigadores também perderam a oportunidade de perceber como funcionavam as operações internacionais da OMM.

O estudo descreve outra ligação ao Japão: um médico residente na prefeitura de Wakayama era administrador de uma empresa de Hong Kong proprietária de uma embarcação abrangida pelas sanções da ONU. Estes casos situavam partes da rede de transporte marítimo no Japão, mesmo quando a carga e as viagens decorriam noutros locais.

Porque é que uma proibição da ONU precisa de legislação japonesa

As sanções do Conselho de Segurança da ONU criam obrigações para os Estados-membros. A polícia, os funcionários aduaneiros e os tribunais precisam, depois, de poderes legais nacionais para as fazer cumprir. Assim, um país pode apoiar uma resolução a nível internacional e, ao mesmo tempo, deixar algumas atividades proibidas fora do alcance do seu próprio sistema de aplicação da lei.

O Ministério da Economia, Comércio e Indústria do Japão descreve o quadro em vigor na sua página sobre controlo comercial. O ministério afirma que os controlos são aplicados ao abrigo da Lei sobre Divisas e Comércio Externo e incluem a análise de pedidos de importação e exportação, inspeções nas instalações das empresas e medidas contra exportações ilegais.

O METI afirma também que o Japão partilha informações com outros países, recolhe informações sobre exportações que contornam as restrições e participa em regimes internacionais de controlo das exportações. O Japão dispõe, por isso, de um sistema de aplicação da lei estabelecido. A divergência diz respeito ao seu alcance.

Takeuchi, investigadora consultora do Instituto de Investigação em Economia, Comércio e Indústria, argumentou numa análise de setembro de 2022 que a maioria das medidas acrescentadas pelo Conselho de Segurança em 2016 e 2017 não tinha sido especificamente transposta para a legislação japonesa.

O exemplo que deu foi a proibição, ao abrigo da Resolução 2375, de criar, manter ou explorar empresas conjuntas com entidades ou indivíduos norte-coreanos. Escreveu que o Japão não dispunha de legislação que obrigasse diretamente essas empresas a encerrar ou proibisse a sua criação e exploração. Para um investigador, a questão prática passa a ser que infração prevista na lei japonesa pode ser invocada quando um acordo comercial viola uma restrição da ONU.

Como as restrições se foram alargando

As medidas do Japão foram evoluindo na sequência de sucessivos lançamentos de mísseis, ensaios nucleares e resoluções do Conselho de Segurança. O relato de Takeuchi mostra uma expansão gradual das restrições às viagens e ao comércio para os controlos sobre o dinheiro e o transporte marítimo.

• 2004: O Japão aprovou legislação que lhe permitia proibir a entrada nos seus portos de navios especificados.
• 2006: Após lançamentos de mísseis e o primeiro ensaio nuclear, o Japão introduziu medidas que incluíam a proibição das importações, restrições à entrada de cidadãos norte-coreanos e a proibição de navios da Coreia do Norte nos portos japoneses.
• 2009: O Japão proibiu as exportações para a Coreia do Norte após novos ensaios de mísseis e nucleares.
• 2010: O Japão aprovou legislação especial para a inspeção de cargas, na sequência da Resolução 1874 do Conselho de Segurança.
• 2016 e 2017: As sanções da ONU alargaram-se a importantes fontes de receitas no estrangeiro, ao transporte marítimo, ao abastecimento de combustível e ao emprego no estrangeiro.
• 2022: Takeuchi argumentou que a legislação japonesa continuava a deixar por abranger partes substanciais dessas obrigações alargadas.

O estudo de Furukawa sobre a adaptação às sanções, de 2018, observou que os países que impunham um embargo comercial total à Coreia do Norte, como o Japão, eram uma exceção a nível internacional. As fortes restrições japonesas ao comércio direto coexistiam com fragilidades no controlo das redes internacionais.

Um navio pode ser vendido a uma empresa noutro país, receber serviços de uma organização japonesa e, mais tarde, ser usado para transportar carvão norte-coreano. Cada etapa envolve uma autoridade, jurisdição ou relação comercial diferente. Uma aplicação eficaz das sanções exige que essas ligações sejam analisadas em conjunto.

Os navios podem transportar valor, além de carga

Um navio de carga anteriormente propriedade de uma empresa da prefeitura de Ibaraki ilustra o problema. O estudo de Furukawa indica que a empresa vendeu o navio, em janeiro de 2017, à WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT. Depois de mudar de nome e de bandeira, a embarcação, identificada como XIN GUANG HAI, terá sido usada para contrabandear carvão.

O Departamento do Tesouro dos EUA incluiu o navio e o seu operador na lista de entidades sancionadas em 23 de fevereiro de 2018. Posteriormente, a ONU incluiu o operador na lista em 23 de maio desse ano. O número de identificação permanente da embarcação, IMO 9004700, permite acompanhar o seu historial apesar das mudanças de nome e registo.

Furukawa argumentou que a venda justificava uma investigação, uma vez que as sanções abrangem transferências de recursos que possam apoiar atividades proibidas. Sugeriu que o comprador poderá ter procurado um navio usado sem historial de sanções para o utilizar posteriormente em operações de contrabando.

O estudo descreve também um navio propriedade de uma empresa de Tóquio, vendido a uma empresa norte-coreana em abril de 2017. A Resolução 2397, aprovada em dezembro desse ano, exigiu explicitamente aos Estados que impedissem o fornecimento, a venda ou a transferência, direta ou indireta, de embarcações novas ou usadas para a Coreia do Norte.

A cronologia é importante para compreender o quadro jurídico. O argumento de Furukawa sobre as transações anteriores baseava-se nas restrições em vigor relativas a recursos que apoiavam atividades proibidas; a resolução de dezembro acrescentou uma proibição explícita que abrangia navios novos e usados.

Os serviços que mantêm os navios em operação

O SEA TANKER II, identificado pelo número IMO 9664483, mostra como os serviços podem tornar-se outro problema de aplicação das sanções. Furukawa escreveu que uma associação japonesa continuou a prestar serviços de classificação ao navio-tanque depois de um documento do Governo dos EUA, datado de 21 de março de 2019, o ter identificado em ligação com transferências entre navios.

As sociedades de classificação inspecionam as embarcações com base em normas técnicas. O seu trabalho apoia o transporte marítimo comercial normal, pelo que o acesso a estes serviços é relevante quando as autoridades procuram restringir as operações de um navio.

Segundo Furukawa, a associação confirmou que o SEA TANKER II constava do seu registo e era normalmente sujeito a uma inspeção anual. O estudo afirma que os serviços continuavam a ser prestados quando foi escrito, apesar das disposições da Resolução 2397 relativas ao cancelamento do registo e à retirada dos serviços de classificação de navios que se considere, com fundamento razoável, terem participado em transportes proibidos.

A Resolução 2397 exige também aos Estados que apreendam, inspecionem e detenham nos seus portos embarcações quando existam motivos razoáveis para crer que estiveram envolvidas em atividades ou movimentos de carga proibidos. Furukawa escreveu que as autoridades japonesas tinham inspecionado repetidamente navios suspeitos, mas que, à data do seu estudo, o Japão não tinha detido nenhuma embarcação ao abrigo desse regime.

Na sua avaliação, faltavam a autoridade legal e o procedimento administrativo necessários para converter provas de atividades no estrangeiro em restrições no Japão. A vigilância no mar pode identificar uma operação suspeita; impedir que se repita exige também medidas contra os navios, os proprietários e os prestadores de serviços.

O trabalho à distância atravessa fronteiras sem viagens

A análise de Takeuchi, de 2022, descreve outra forma de obter rendimentos no estrangeiro: um trabalhador informático norte-coreano residente na China que conseguiu contratos de empresas japonesas através de plataformas de trabalho em linha, usando a identidade de um sul-coreano residente no Japão.

Ao que foi noticiado, os pagamentos passaram por uma conta pertencente a um familiar do trabalhador no Japão, antes de este levantar os rendimentos na China com um cartão bancário. Os contratos incluíam trabalho relacionado com aplicações de cartografia e de informação municipal sobre catástrofes.

As autoridades japonesas remeteram os dois residentes no Japão ao Ministério Público, por suspeitas de infrações relacionadas com uma atividade não autorizada de transferência de dinheiro. O Ministério Público não deduziu acusação. Takeuchi argumentou que o Japão precisava também de legislação que abrangesse o trabalho à distância e a assistência que possibilitavam este tipo de acordos.

Um caso semelhante tinha surgido em 2020 na mesma plataforma de trabalho. Takeuchi afirmou que uma maior divulgação pública e controlos de identidade mais rigorosos após esse incidente poderiam ter ajudado a evitar que voltasse a acontecer.

A prefeitura de Hyogo, cuja aplicação de informação sobre catástrofes esteve envolvida no caso posterior, anunciou em 21 de junho de 2022 que as verificações não tinham detetado qualquer fuga de dados pessoais nem código malicioso. Ainda assim, Takeuchi apontou os controlos da subcontratação como uma preocupação de segurança, uma vez que os prestadores de serviços podem aceder a software, informação ou sistemas operacionais.

O ponto central de Takeuchi era prático: as restrições à entrada regulam a passagem de pessoas pelas fronteiras. Um prestador de serviços em linha pode ganhar dinheiro de um cliente japonês sem sair do estrangeiro. A verificação de identidade e o controlo de pagamentos tornam-se, por isso, parte da aplicação das sanções.

A Europa também teve dificuldades em transformar regras em medidas concretas

O estudo de Takeuchi sobre a eficácia das sanções, escrito quando integrava o Painel de Peritos da ONU, descreve problemas semelhantes na Europa. O artigo afirma que as opiniões nele expressas são pessoais e não representam as organizações a que estava afiliada.

Em Berlim, um hostel para jovens funcionava num edifício da embaixada norte-coreana e gerava rendas estimadas em cerca de 38 000 euros por mês. Em 2017, as autoridades alemãs procuraram fazer cumprir as restrições à utilização comercial de imóveis diplomáticos, mas a atividade continuou durante cerca de três anos enquanto decorriam processos judiciais.

Em janeiro de 2020, um tribunal rejeitou o recurso do operador contra a ordem de encerramento emitida por Berlim. O caso mostra que a aplicação das regras pode demorar anos, mesmo depois de a restrição em causa ter sido adotada.

Takeuchi descreveu também a decisão de Itália de não repatriar dois futebolistas norte-coreanos por falta de legislação nacional aplicável. Na Áustria, um processo judicial suspendeu os procedimentos para expulsar outro jogador. Estes casos diziam respeito a restrições destinadas a impedir que rendimentos obtidos no estrangeiro chegassem à Coreia do Norte.

A investigação de Furukawa identifica também um problema administrativo: num caso que descreveu, a informação sobre indivíduos norte-coreanos sujeitos a restrições financeiras não foi partilhada com os serviços de imigração, permitindo-lhes entrar e sair do país repetidamente. Bancos, funcionários fronteiriços, reguladores do transporte marítimo e investigadores controlavam, cada um, uma parte da informação.

O que uma aplicação mais rigorosa teria de abranger

As redes norte-coreanas continuaram a gerar receitas avultadas apesar das restrições comerciais. O estudo de Takeuchi sobre a eficácia das sanções cita a análise de um Estado-membro da ONU, segundo a qual foram exportadas aproximadamente 3,7 milhões de toneladas de carvão norte-coreano, no valor de cerca de 370 milhões de dólares, entre janeiro e agosto de 2019.

O mesmo estudo refere uma estimativa de que, após maio de 2019, foi enviada para a China mais de 1 milhão de toneladas de areia norte-coreana, no valor de cerca de 22 milhões de dólares. O valor estimado do carvão era quase 17 vezes superior ao da areia, ilustrando a dimensão do comércio de carvão já estabelecido, a par de outra fonte de receitas ilícitas.

As redes também transferiram ativos antes da entrada em vigor das restrições. Uma subsidiária namibiana da Mansudae Overseas Projects vendeu veículos e outros ativos em 26 de junho de 2017, antes de a empresa-mãe ser incluída na lista de sanções da ONU, em agosto desse ano. As sanções anteriores dos EUA e uma recomendação para que a empresa fosse incluída na lista da ONU já a tinham alertado para a possibilidade de serem tomadas medidas.

Para o Japão, Furukawa propôs poderes legais mais amplos para investigar violações cometidas no estrangeiro e um processo mais claro para impor as suas próprias restrições. Takeuchi defendeu legislação que abrangesse relações comerciais proibidas, uma divulgação mais ampla dos casos e uma aplicação mais rigorosa, em vez de depender de pedidos dirigidos a associações do setor.

Takeuchi salientou também a necessidade de acompanhar o dinheiro para lá do seu destino imediato. Os fundos podem permanecer num terceiro país para comprar provisões destinadas à Coreia do Norte. Na sua análise de 2022, observou que a obrigação de declarar quantias em numerário superiores a 100 000 ienes quando transportadas para a Coreia do Norte constituía um limiar de declaração, sem que essa regra estabelecesse um montante máximo.

O desafio do Japão estende-se do escritório perto da estação de Shinbashi aos navios, contratos em linha e pagamentos no estrangeiro. Os dois investigadores defendem que a aplicação das sanções tem de abranger a relação comercial na sua totalidade, com poderes legais e partilha de informação que liguem as pessoas que organizam essas operações aos serviços que as sustentam.

Principais pontos

• Em fevereiro de 2014, Furukawa seguiu o rasto de pessoas ligadas ao tráfico de armas da Coreia do Norte até um escritório perto da estação de Shinbashi.
• A sua investigação identificou ligações japonesas à rede de transporte marítimo da OMM e falhas nas investigações e na aplicação das sanções.
• As amplas restrições comerciais do Japão coexistem com a necessidade específica de transpor para a legislação nacional as obrigações definidas pela ONU.
• Os casos documentados envolvem vendas de navios, serviços de classificação, empresas conjuntas e trabalho informático à distância.
• Os casos europeus mostram também atrasos causados pela falta de legislação e por processos judiciais.
• Os investigadores defenderam poderes nacionais mais amplos, responsabilidades mais claras e uma melhor partilha de informação entre organismos.