Projeto de lei do banco central do Nepal suscita preocupações sobre a independência, os poderes do Governo e a redução dos mandatos

Três alterações propostas colocam em causa a autonomia do banco central

A Comissão Parlamentar de Finanças do Nepal aprovou alterações à Lei do Nepal Rastra Bank que reduziriam de cinco para três anos o mandato garantido dos dirigentes do banco central, manteriam o poder do Governo para emitir directivas sobre moeda, banca e finanças e tornariam explícito o apoio à política económica do Governo como objectivo do banco central.

A comissão aprovou o seu relatório em 31 Bhadra 2083 do calendário Bikram Sambat do Nepal. As alterações divergem das disposições da proposta de lei apresentada pelo Governo, que eliminaria o poder de emitir directivas e manteria mandatos de cinco anos. Na versão da comissão, o Governo poderia prorrogar por dois anos os mandatos do governador, dos vice-governadores e dos administradores, com base no desempenho.

A diferença é importante: um mandato garantido de cinco anos passaria a ser um mandato de três anos, seguido de uma possível prorrogação sujeita à aprovação do Governo. Os críticos na comissão argumentam que isso poderia tornar os dirigentes do banco central mais dependentes do Governo precisamente quando precisam de margem para tomar decisões impopulares.

O relatório da comissão não é, por si só, uma lei em vigor. A questão agora é saber se o Parlamento manterá, alterará ou rejeitará estas disposições durante o processo de alteração legislativa. Não foi indicada uma data para a votação final.

A controvérsia também expõe uma diferença entre o propósito declarado da reforma e o resultado proposto. Inicialmente, o Ministério das Finanças apresentou a alteração como uma forma de reforçar a autonomia do banco central, melhorar a supervisão financeira e actualizar a lei para a banca digital. Vários membros da comissão afirmam agora que as disposições aprovadas aumentariam, pelo contrário, o controlo político.

O que a lei em vigor realmente determina

A Lei do Nepal Rastra Bank, publicada pelo banco central, já exige cooperação com a política económica do Governo. No entanto, o artigo 4.º, n.º 2, condiciona essa cooperação: não pode prejudicar os objectivos legais do banco.

Os objectivos em vigor são mais amplos do que simplesmente manter a inflação baixa. O artigo 4.º, n.º 1, abrange a política monetária e cambial para manter a estabilidade dos preços e da balança de pagamentos, o acesso a serviços financeiros e a estabilidade do sector bancário e financeiro, a confiança pública no sistema financeiro e um sistema de pagamentos seguro, sólido e eficiente. A estabilidade da balança de pagamentos diz respeito às transacções financeiras de um país com o resto do mundo, incluindo o comércio e outros pagamentos internacionais.

O Governo também já tem um lugar formal na governação do banco. O artigo 9.º determina que as relações entre o Governo e o banco central se processem através do Ministério das Finanças. O artigo 14.º estabelece um conselho de sete membros, composto pelo governador, pelo secretário das Finanças, por dois vice-governadores e por três administradores nomeados pelo Governo.

O artigo 18.º estabelece mandatos de cinco anos para o governador, os vice-governadores e os administradores. O artigo 29.º atribui ao conselho a responsabilidade de formular a política monetária e cambial. Estas disposições constituem o ponto de partida do debate: o banco não está institucionalmente separado do Governo, mas tem objectivos, responsabilidades e mandatos de nomeação definidos.

Como mudou a hierarquia proposta para a política

Na proposta de lei apresentada pelo Governo, o artigo 4.º proposto colocava a estabilidade dos preços em primeiro lugar. A estabilidade bancária, financeira e do sector externo seria prosseguida sem prejudicar a estabilidade dos preços. Um número separado exigia apoio à política económica do Governo apenas quando esse apoio não prejudicasse os objectivos anteriores.

Essa estrutura estabelecia uma hierarquia. A cooperação com o Governo era obrigatória, mas o banco podia invocar as suas responsabilidades prioritárias quando uma política governamental entrasse em conflito com elas. A política monetária diz respeito à moeda, ao crédito e às taxas de juro; a política orçamental diz respeito à tributação, às despesas e ao endividamento do Governo. As duas precisam de ser coordenadas, mas as suas prioridades imediatas podem divergir.

O deputado do Rastriya Swatantra Party e presidente da Comissão de Finanças, Dr. Krishnahari Budhathoki, propôs alterar a formulação relativa ao apoio à política governamental. A comissão acabou por aprovar três objectivos declarados: manter a estabilidade dos preços, manter a estabilidade bancária, financeira e do sector externo e apoiar a execução da política económica do Governo.

A preocupação, portanto, não é que a cooperação com o Governo passe a constar da lei pela primeira vez. Já consta. A alteração contestada é a alegada eliminação da salvaguarda explícita que subordina essa cooperação aos outros objectivos do banco. Colocar as três responsabilidades no mesmo plano poderia deixar o banco com menos orientações legais claras quando entram em conflito.

Isto não significa que todas as políticas económicas do Governo se sobreponham automaticamente às decisões monetárias. A redacção final e quaisquer salvaguardas que se mantenham serão importantes. Explica, porém, por que razão os opositores consideram a alteração mais significativa do que uma simples reafirmação do papel do banco.

Porque é importante o poder do Governo para emitir directivas

A proposta de lei do Governo previa revogar o artigo 106.º, alínea c), que permite ao Governo emitir directivas ao Nepal Rastra Bank sobre moeda, banca e finanças. A cláusula 68 da proposta de alteração previa a revogação dessa disposição, juntamente com o artigo 91.º da lei em vigor.

O deputado do Partido Comunista do Nepal UML, Guruprasad Baral, apresentou uma alteração para eliminar a cláusula 68. A Comissão de Finanças decidiu, por fim, manter o artigo 106.º, alínea c), preservando o poder de emitir directivas que a proposta de lei apresentada pelo Governo pretendia eliminar.

A deputada do Rastriya Swatantra Party, Nitima Bhandari Karki, defendeu essa decisão. Disse que a disposição em vigor não tinha causado problemas e que era adequado mantê-la para organizar as actividades do banco central em apoio às políticas, planos e programas do Governo. Relacionou também a sua manutenção com a decisão de estabelecer o apoio à política económica do Governo como objectivo do banco central.

Os críticos centram-se na combinação dos dois elementos. A obrigação de apoiar a política governamental, conjugada com o poder de emitir directivas, poderia dar ao executivo duas vias legais para influenciar as decisões do banco central. Manter um poder existente é diferente de criar um novo, mas a alteração dos objectivos do banco pode mudar o contexto em que esse poder é exercido.

Um mandato garantido mais curto, com uma prorrogação opcional

A proposta de lei apresentada pelo Governo não alterava o mandato em vigor, de cinco anos. O deputado do Rastriya Swatantra Party, Sunil Khadka, propôs mandatos de quatro anos para o governador, os vice-governadores e os administradores. A comissão acabou por fixar três anos, com uma possível prorrogação de dois anos baseada no desempenho.

A duração garantida do mandato diminuiria, assim, dois anos, ou 40%, face aos actuais cinco anos. Uma pessoa a quem fosse concedida a prorrogação poderia continuar em funções durante cinco anos, mas os últimos dois dependeriam de uma nova decisão do Governo, em vez de fazerem parte da nomeação inicial.

O deputado do UML e membro da comissão Prof. Dr. Pushpa Kandel disse opor-se a este regime porque um governador que procurasse uma prorrogação poderia sentir-se obrigado a manter-se nas boas graças do Governo. A sua objecção diz respeito ao incentivo criado pela renovação, e não simplesmente ao número total de anos que um governador poderia exercer funções.

O membro da comissão pelo Congresso Nepalês, Khadga Shahi, disse que chegou a ser ponderado um mandato ainda mais curto, de dois anos, e que a oposição ajudou a garantir três anos. Disse também que as propostas incluíam a nomeação de três vice-governadores externos ao banco. Estas são descrições suas das discussões, não uma confirmação de que todas as propostas constam do relatório aprovado.

Shahi alegou que a alteração dos mandatos pretendia permitir a destituição antecipada de um governador já nomeado. Essa alegação não comprova as motivações do Governo. O relato não esclarece se os mandatos mais curtos se aplicariam aos actuais titulares ou apenas a futuras nomeações, uma distinção importante para avaliar o efeito imediato.

O lugar do secretário das Finanças divide opiniões

O lugar do secretário das Finanças no conselho é outro ponto de discórdia. O deputado do Partido Comunista Nepalês, Parshuram Tamang, disse que uma proposta para afastar o secretário não foi aceite pelo Ministério das Finanças e não foi incluída nas alterações aprovadas pela comissão.

O governador, Dr. Bishwanath Paudel, assumiu uma posição diferente durante as primeiras discussões da comissão. Defendeu a manutenção da composição actual do conselho e das regras de qualificação, afirmando que o Ministério das Finanças não tinha interferido com o banco e que a presença do secretário tinha melhorado a comunicação e a eficácia do seu trabalho.

Estas posições respondem a questões diferentes. Paudel descreveu a sua experiência de funcionamento do regime. Os opositores argumentaram que a estrutura legal deve proteger o banco mesmo quando as relações com um futuro Governo forem menos cooperantes. Um historial de comunicação fluida não determina, por si só, quanta autoridade formal o Governo deve ter.

Tamang propôs também a criação de um comité de política monetária, a apresentação do relatório anual do banco ao Parlamento e a eliminação do poder do Governo para emitir directivas. Disse que registou por escrito a sua discordância quando a comissão aprovou o relatório e que levantaria a questão da autonomia e pediria alterações durante o debate parlamentar.

Responsáveis defendem o propósito da reforma

Na primeira discussão da comissão, em 1 Shrawan 2083, o ministro das Finanças, Dr. Swarnim Wagle, disse que a alteração pretendia tornar a lei mais clara, organizada e adequada às condições actuais, sem alterar substancialmente a sua estrutura e os seus objectivos fundamentais.

Wagle argumentou que procedimentos estruturados para nomear e destituir responsáveis do banco central reduziam o risco de pressões políticas ou de transferências e despedimentos arbitrários, como os que podem ocorrer na administração pública comum. Disse também que a alteração clarificava os deveres e poderes do conselho.

Paudel opôs-se, separadamente, a requisitos adicionais de qualificação propostos, incluindo a exigência de 10 anos de experiência, por os considerar impraticáveis. Considerou também desnecessário um período de impedimento após a reforma. Esse período limita certos empregos ou nomeações depois de alguém deixar o cargo, geralmente para reduzir conflitos de interesses. Estas questões dizem respeito ao recrutamento e à conduta, sendo distintas do debate sobre as directivas do Governo e os mandatos renováveis.

O antigo secretário parlamentar Dr. Som Bahadur Thapa argumentou que as alterações controversas da comissão não deviam ser atribuídas apenas aos deputados. Na sua opinião, os Governos têm uma influência prática considerável sobre as disposições que sobrevivem ao processo legislativo. Tamang argumentou igualmente que a resistência do Ministério das Finanças a algumas propostas indicava o apoio do executivo ao resultado. São avaliações de participantes e observadores identificados, não provas documentais de todas as negociações.

A reforma mais ampla vai além da independência

O anterior projecto do Ministério das Finanças relacionava a alteração com o orçamento do ano fiscal de 2082/083, o quarto plano estratégico do Nepal Rastra Bank para 2022 a 2026 e os compromissos de política monetária. Indicava como objectivos da reforma o reforço da autonomia, uma supervisão mais eficaz e uma definição mais clara das responsabilidades institucionais.

O projecto propunha também reconhecer os bancos digitais, definidos como instituições licenciadas que realizam transacções financeiras através de canais digitais, sem agências ou redes físicas. Procurava abordar a moeda digital, actualizar as definições de instituições financeiras, melhorar a contabilidade e a prestação de contas e clarificar os mecanismos de resolução de bancos e instituições financeiras em dificuldades.

Outras alterações propostas abrangiam a supervisão baseada no risco e a coordenação com governos provinciais, autoridades locais, cooperativas e empresas. A supervisão baseada no risco consiste em dirigir mais atenção regulatória às instituições ou actividades consideradas mais susceptíveis de provocar perdas ou instabilidade, em vez de tratar todas as instituições da mesma forma.

Uma alteração proposta ao artigo 27.º obrigaria o Governo a designar o vice-governador sénior como governador interino quando o titular morresse, se demitisse, fosse suspenso, viajasse para o estrangeiro, estivesse de licença ou, por qualquer outra razão, não pudesse trabalhar. Essa disposição diz respeito à continuidade da liderança, uma questão distinta da duração de uma nomeação permanente.

A disputa sobre a independência poderá determinar a forma como estas reformas mais amplas serão aplicadas. Regras mais claras para as finanças digitais ou a supervisão bancária continuariam a ser administradas por uma instituição cujos incentivos para a liderança e cuja relação com o Governo estão a ser reformulados. No entanto, não se deve presumir que todas as propostas do projecto inicial constem do relatório final da comissão.

O processo legislativo e as questões por resolver

A alteração está também ligada aos compromissos do Nepal no âmbito da Facilidade de Crédito Alargado do Fundo Monetário Internacional, um programa de empréstimos que apoia reformas económicas. O relato da reforma identifica o reforço da autonomia do banco central, a retirada do secretário das Finanças do conselho e a revogação do poder do Governo para emitir directivas como elementos desses compromissos. Não está aqui demonstrado se a versão da comissão cumpre os requisitos do programa.

A sequência mostra como a proposta passou de um projecto centrado na autonomia para um relatório da comissão contestado. As datas abaixo seguem o calendário Bikram Sambat do Nepal, quando indicado:

• O Ministério das Finanças preparou um projecto e solicitou sugestões do público antes de avançar com a iniciativa legislativa.
• Em 1 Shrawan 2083, a Comissão de Finanças realizou a sua primeira discussão com o ministro das Finanças, Swarnim Wagle, e o governador, Bishwanath Paudel.
• Em 31 Bhadra 2083, a comissão aprovou um relatório que mantém as directivas governamentais e recomenda mandatos de três anos, com possíveis prorrogações de dois anos.
• Tamang disse ter apresentado uma discordância por escrito e que procuraria obter novas alterações no Parlamento.

Não foram especificadas uma data para a votação final no Parlamento, regras detalhadas de avaliação do desempenho para as prorrogações ou disposições claras de transição para os actuais titulares. Estas lacunas são importantes porque as salvaguardas das nomeações dependem de quem avalia o desempenho, dos critérios aplicáveis e de as regras afectarem ou não os dirigentes em funções.

A escolha central é agora concreta: o Parlamento pode preservar a cooperação com o Governo, mantendo limites explícitos, ou aceitar uma estrutura em que o apoio à política governamental, os poderes para emitir directivas e as prorrogações discricionárias funcionam em conjunto. A aprovação pela comissão faz avançar o debate, mas não determina a lei final.

Principais pontos

• A lei em vigor prevê mandatos de cinco anos e condiciona o apoio à política governamental à protecção dos objectivos do banco.
• A Comissão de Finanças recomenda mandatos de três anos, com possíveis prorrogações de dois anos baseadas no desempenho.
• A comissão manteve o poder do Governo para emitir directivas ao banco sobre moeda, banca e finanças.
• Na versão da comissão, o apoio à política económica do Governo passaria a ser um objectivo explícito do banco central.
• O secretário das Finanças permaneceria no conselho, regime defendido pelo governador Bishwanath Paudel.
• Vários deputados opõem-se às alterações, e o relatório da comissão ainda não é uma lei em vigor.
• Não foram especificadas uma data para a votação final, as regras para as prorrogações ou a forma como serão tratados os actuais titulares.