A expansão dos biocombustíveis na Indonésia põe à prova os limites do óleo de palma, do abastecimento alimentar e da proteção das florestas

Um fosso crescente entre as ambições para os combustíveis e a oferta

As ambições da Indonésia em matéria de biocombustíveis enfrentam uma limitação básica ao nível da oferta: um estudo liderado pela Yayasan Madani Berkelanjutan estima que a oferta de biodiesel e bioetanol atingirá 26,6 milhões de quilolitros em 2030, face a uma procura projetada de 42 milhões de quilolitros apenas para o transporte rodoviário. Fica assim um défice de 15,4 milhões de quilolitros. Mesmo que toda essa oferta fosse destinada às estradas, cobriria cerca de 63% das necessidades projetadas, não deixando nada para outros setores.

As conclusões surgem enquanto a Indonésia avança para o B50, uma mistura de gasóleo com 50% de biodiesel, e desenvolve planos para substituir mais gasolina por etanol. Segundo notícias, o B50 entrou legalmente em vigor a 1 de julho de 2026, foi lançado a 9 de julho e deverá ser plenamente implementado a 1 de outubro, após um período de transição. O Governo também discutiu o B60, enquanto os seus planos para a gasolina vão do E10 ao E50.

Estas políticas servem um objetivo substancial de segurança energética. O ministro da Energia e dos Recursos Minerais, Bahlil Lahadalia, estima o consumo de combustíveis em cerca de 1,6 milhões de barris por dia e a produção nacional de petróleo bruto em aproximadamente 600 mil barris por dia, descrevendo um défice de importação de cerca de 1 milhão de barris. Estes valores ilustram a dimensão da dependência, embora a produção de petróleo bruto e o consumo de combustíveis refinados sejam medidas diferentes, não constituindo um balanço completo da atividade de refinação.

A principal conclusão da reavaliação da Madani é que substituir combustíveis importados não pode ser o único critério de sucesso. Elaborado com o Institute for Essential Services Reform (IESR), a Koaksi Indonesia e a Landscape Alliance, o estudo analisa quem recebe os benefícios económicos, quem suporta os custos ambientais e que setores dos transportes mais necessitam das limitadas reservas de biocombustíveis. Enquadra estas escolhas no objetivo da Indonésia de atingir emissões líquidas nulas até 2060.

Duas décadas de mandatos, resultados desiguais

A avaliação da política de biocombustíveis da Madani situa as origens do programa moderno no Regulamento Presidencial n.º 5 de 2006, relativo à Política Energética Nacional, e na Instrução Presidencial n.º 1 de 2006, relativa à produção e utilização de biocombustíveis. A mistura obrigatória foi introduzida em 2008. O desenvolvimento rural era um dos objetivos originais, a par da segurança energética e da redução da dependência dos combustíveis fósseis.

Quase duas décadas depois, a implementação continua concentrada no biodiesel produzido a partir de óleo de palma. O bioetanol, que substitui parte da gasolina, e o bioquerosene de aviação, produzido a partir de matérias-primas biológicas, desenvolveram-se mais lentamente. A Madani descreve cadeias de abastecimento organizadas em torno da produção, sem uma avaliação global da procura, com participação limitada de agricultores e comunidades e preocupações quanto à gestão dos incentivos.

A sequência de políticas ajuda a distinguir as normas anteriores dos anúncios mais recentes:

• 2006: A política energética nacional e as instruções presidenciais estabeleceram as bases para o desenvolvimento dos biocombustíveis.
• 2008: Começou a mistura obrigatória, inicialmente com uma mistura de 2,5% de biodiesel, segundo o relato da implementação do B50.
• 2015: Foi criada a Agência de Gestão do Fundo das Plantações de Palma (BPDPKS).
• 2025: Foi introduzido o B40, com 40% de biodiesel.
• Julho a outubro de 2026: O B50 entrou legalmente em vigor, foi lançado oficialmente e iniciou o período de transição previsto para a sua implementação.
• 29 de setembro de 2026: A Madani e os seus parceiros lançaram a reavaliação dos biocombustíveis e de uma transição energética justa.
• 2027: Bahlil afirma que está previsto o início da aplicação obrigatória do etanol.

As análises académicas anteriores abordam o B30 e o B35. Essas referências descrevem etapas precedentes, não a norma de 2026. A distinção é importante, pois cada aumento da percentagem de mistura altera a procura de matérias-primas agrícolas, a capacidade de processamento e o apoio financeiro necessário.

Porque entram os navios e os aviões no debate

O estudo da Madani projeta que a procura de biodiesel e bioetanol no transporte rodoviário aumente de 42 milhões de quilolitros em 2030 para 81,6 milhões em 2050, quase duplicando. A estimativa para a procura de biocombustíveis no transporte marítimo em 2030 é bastante menor: 0,09 milhões de quilolitros, ou 90 mil quilolitros.

Riza Egi Arizona, responsável pelo programa de transição energética comunitária da Madani, defende que a política deve dar maior atenção ao transporte marítimo e à aviação, uma vez que a eletrificação está a avançar nas estradas, ao passo que é mais difícil substituir os combustíveis líquidos nos navios e aviões. Propõe distribuir os biocombustíveis de acordo com a oferta, a maturidade tecnológica e a disponibilidade de outras formas de reduzir as emissões.

O estudo aponta o óleo vegetal hidrotratado (HVO) para determinados usos marítimos e o combustível sustentável de aviação (SAF) para os aviões. O HVO é produzido através do tratamento de óleos com hidrogénio. SAF designa combustíveis de aviação destinados a reduzir as emissões ao longo da produção e utilização, em comparação com o combustível convencional para aviões. Nenhum dos dois é simplesmente permutável com o biodiesel e o etanol utilizados nos mandatos de mistura rodoviária.

Por conseguinte, a projeção de 26,6 milhões de quilolitros não pode ser considerada uma oferta disponível de combustível de aviação. Direcionar recursos para aviões ou navios exigiria também instalações de conversão adequadas e combustíveis que cumpram as normas técnicas aplicáveis. O argumento diz respeito aos usos em que as escassas matérias-primas biológicas podem gerar maior valor, não a uma transferência imediata do combustível rodoviário existente para os depósitos dos aviões.

Percentagens de mistura mais elevadas pressionam o óleo de palma

As diferentes estimativas mostram a dimensão do compromisso com o óleo de palma, mas não apontam para uma necessidade consensual. Uma análise de cenários da Madani estima a procura de óleo de palma bruto (CPO) em 14,2 milhões de toneladas métricas para o B40 e em 18 milhões de toneladas métricas para o B50 previsto. Outra análise do programa B50 projeta que a produção de 16,7 milhões a 18 milhões de quilolitros de biodiesel exigirá 15,2 milhões a 16,3 milhões de toneladas métricas de CPO.

São estimativas diferentes das necessidades de matérias-primas do B50, não valores correspondentes expressos em unidades distintas. As explicações apresentadas não permitem determinar se os pressupostos relativos à cobertura, à produção ou à eficiência da conversão são comparáveis. Na comparação da própria Madani, porém, a passagem do B40 para o B50 aumenta a procura de CPO em 3,8 milhões de toneladas métricas, cerca de 27%.

A Associação Indonésia de Produtores de Óleo de Palma estima que o B60 exigiria 22 milhões a 23 milhões de toneladas métricas de CPO. A Agência de Gestão do Fundo das Plantações prevê uma produção nacional de CPO de cerca de 60 milhões de toneladas métricas até 2045. Estes valores dizem respeito a períodos diferentes e não permitem determinar se uma implementação antecipada do B60 teria oferta suficiente depois de satisfeitas as necessidades alimentares e de exportação.

O documento de política sobre biodiesel da WWF Indonésia, elaborado com investigadores da Faculdade de Ciências Florestais da Universidade Gadjah Mada, alerta para a possibilidade de o aumento do consumo interno gerar um défice de CPO de até 5 milhões de toneladas métricas em 2030. Aponta como fatores contribuintes a queda da produtividade, a lentidão da renovação das plantações, a escassez de mão de obra, a gestão inadequada dos solos e nutrientes e as pragas e doenças.

As condições meteorológicas acrescentam outro risco. O setor do óleo de palma alertou que o El Niño poderá reduzir a produção indonésia de CPO em cerca de 3 milhões de toneladas métricas. Um mandato garante a procura de matérias-primas para biodiesel, mas não pode garantir a colheita necessária para satisfazê-la.

As plantações existentes conseguem produzir o suficiente?

O cenário alternativo da Madani procura aumentar os rendimentos de 3,41 para 6 toneladas métricas por hectare, melhorando as práticas agrícolas e renovando 9 milhões de hectares de plantações envelhecidas, muitas delas pertencentes a pequenos agricultores. Trata-se de um aumento projetado de cerca de 76%, um ganho substancial de produtividade, não um ajuste modesto.

No cenário de expansão contínua, a Madani estima que seriam necessários mais 4,72 milhões de hectares de plantações, com danos ecológicos e sociais até 4,72 mil milhões de dólares. O seu cenário alternativo, centrado nas comunidades, prevê que não seja necessário expandir as plantações nem incorrer em custos ecológicos ou sociais externos. São resultados modelados, dependentes dos pressupostos do cenário, e não uma garantia de que a alteração da propriedade ou das matérias-primas elimine todos os riscos.

Uma avaliação separada da Madani, da Sawit Watch e da Satya Bumi estima em 18,15 milhões de hectares a capacidade ecológica do território indonésio para as plantações de palma, dos quais 17,3 milhões já estão plantados. O limite proposto baseia-se em 14 variáveis restritivas, incluindo a disponibilidade de água, as áreas de conservação, as turfeiras e a biodiversidade. É uma estimativa ecológica, não um limite legal declarado para as plantações.

A diferença entre o limite estimado e as plantações existentes é de apenas 850 mil hectares. A expansão de 4,72 milhões de hectares projetada pela Madani excederia largamente essa margem. Outro modelo, da Clean Transition Coalition, estima que o B50 poderá exigir mais 5,36 milhões de hectares até 2039, podendo causar a desflorestação de 1,5 milhões de hectares. As estimativas diferem em dimensão e calendário, mas ambas apontam para uma pressão sobre os solos.

A WWF recomenda melhorar os rendimentos, acelerar a renovação das plantações dos pequenos agricultores e aumentar a produção através de grupos de agricultores de silvicultura social, antes de considerar a expansão como último recurso. O documento refere ainda que, em 2020, se estimava que cerca de 20% da área de plantações da Indonésia se situava dentro de zonas florestais. Essa estimativa histórica evidencia problemas de governação fundiária, mas não determina a situação jurídica atual de todas as plantações.

Quem beneficia nas zonas rurais?

A alternativa proposta pela Madani prevê que empresas e cooperativas das aldeias possam produzir até 10% da oferta de biodiesel. Identifica óleo alimentar usado, sementes de seringueira e sementes de nyamplung como possíveis alternativas ao óleo de palma, a par de outras culturas locais. O objetivo é dar às comunidades rurais um papel no processamento e fornecimento de energia, em vez de as deixar sobretudo na posição de vendedoras de matérias-primas.

Giorgio Budi Indrarto, diretor-adjunto da Madani, apresentou a proposta numa sessão informativa para os meios de comunicação em Jacarta:

Defendemos, portanto, que as comunidades locais produzam o seu próprio biodiesel a partir de matérias-primas locais.

A Madani estima que a sua alternativa possa gerar 2 mil milhões de dólares em benefícios económicos diretos para as zonas rurais ao longo de 10 anos. Prevê também um benefício económico líquido de 37,1 mil milhões de dólares, em comparação com 31,36 mil milhões no cenário de expansão contínua. Segundo a análise, os ganhos deste último cenário beneficiariam sobretudo grandes empresas. Estes totais modelados não devem ser confundidos com aumentos de rendimento observados entre os agricultores.

A WWF propõe alterações institucionais concretas: rever o Regulamento n.º 24 de 2021 do Ministério da Energia e dos Recursos Minerais para reforçar o papel dos agricultores como fornecedores de matérias-primas para biodiesel, estabelecer normas de qualidade para o óleo de palma produzido por pequenos agricultores e trabalhar com cooperativas agrícolas. Estas medidas ligam o objetivo do desenvolvimento rural ao sistema efetivo de compra e processamento.

A investigação existente justifica uma análise mais cuidadosa dos benefícios. Uma análise académica da sustentabilidade na Indonésia e na Malásia conclui que os indicadores ambientais receberam mais atenção do que os socioeconómicos. Identifica os rendimentos e os rendimentos monetários dos pequenos agricultores, a posse da terra e os conflitos, a quota de mercado e os preços, e a segurança alimentar como indicadores relevantes de sustentabilidade.

A análise abrange literatura publicada entre 2000 e 2019. O resumo refere 96 artigos, enquanto partes da metodologia e dos resultados descrevem 95. Esta inconsistência interna aconselha prudência quanto ao número exato de artigos, mas não altera a conclusão central sobre a atenção desigual dada ao tema. A análise refere também que a Indonésia e a Malásia produzem, em conjunto, cerca de 85% do óleo de palma mundial, e descreve a política indonésia de bioenergia como mais vigorosa e dinâmica.

Planos para o etanol e o teste da segurança alimentar

Os anúncios da Indonésia relativos ao etanol ainda não formam um calendário coerente. Bahlil refere o mapeamento de polos agrícolas em Java, Sumatra e Papua para o E10, a avaliação da capacidade industrial nacional até 2028 e os preparativos para o E50 com cana-de-açúcar, mandioca e milho. Afirma que a aplicação obrigatória começaria em 2027, com compradores dedicados e infraestruturas de processamento para a mandioca.

Bahlil, que também desempenha funções de coordenação na transformação a jusante e na transição energética, afirmou que a política não deve substituir a dependência da gasolina importada por uma dependência do etanol importado:

«Até 2028, estamos a avaliar a capacidade industrial atual. Queremos garantir que a introdução deste mandato não nos obrigue a importar etanol. Isso é inaceitável»,

Num anúncio separado, o ministro coordenador dos Assuntos Alimentares, Zulkifli Hasan, estabelece como objetivo atingir o E20 no prazo de cinco anos. Segundo o anúncio, o presidente Prabowo Subianto instruiu o ministro da Agricultura, Andi Amran Sulaiman, numa reunião do Conselho de Ministros a 16 de setembro, a destinar 2 milhões de hectares de plantações de cana-de-açúcar existentes à produção de etanol. Nessa versão, a cana-de-açúcar foi escolhida em detrimento do milho e da mandioca devido à área que já ocupa, e a BPI Danantara recebeu a incumbência de preparar a indústria nacional.

Entretanto, a enviada especial presidencial Mari Elka Pangestu afirma que mais de 12 milhões de hectares de terrenos degradados poderiam servir à produção de alimentos e biocombustíveis, tornando desnecessária uma afetação de 2 milhões de hectares anunciada anteriormente. Estas declarações poderão referir-se a diferentes programas de utilização dos terrenos, mas a relação entre ambos não é explicada. Os anúncios também não definem a sequência entre o E10, o E20 e o E50.

A concorrência com a produção alimentar afeta também o biodiesel. O óleo de palma é utilizado tanto para produzir óleo alimentar como combustível. O índice de preços dos óleos vegetais da FAO terá atingido em agosto de 2026 o valor mais elevado desde junho de 2022, em parte devido às expectativas de menor disponibilidade de óleo indonésio para exportação. O Palm Oil Agribusiness Strategic Policy Institute prevê preços do CPO entre 1650 e 1720 dólares por tonelada métrica. Estas pressões poderão repercutir-se nas famílias e nas pequenas empresas alimentares, evocando a crise do óleo alimentar na Indonésia em 2022, sem provar que o mesmo voltará a acontecer.

A poupança nas importações não conta toda a história

O Governo estima que o B50 possa poupar cerca de 170 biliões de rupias, ou 9,5 mil milhões de dólares, em custos de importação de combustíveis em 2026. Outra análise estima em 36,7 biliões de rupias, ou 2,1 mil milhões de dólares, a poupança adicional de divisas associada à passagem para o B50. Os valores parecem basear-se em âmbitos diferentes e não devem ser tratados como estimativas permutáveis do mesmo benefício.

A produção de biodiesel continua a depender de fatores de produção importados. As importações de metanol poderão custar aproximadamente 20 biliões de rupias, ou 1,1 mil milhões de dólares, por ano. A redução das exportações de óleo de palma também pode afetar as receitas e os fundos usados para apoiar o biodiesel através de taxas sobre as exportações, incluindo uma taxa sobre o CPO de 12,5%, segundo foi noticiado.

O Biosolar subsidiado custava cerca de 6800 rupias por litro em julho de 2026. A diferença de preço em relação ao gasóleo premium não pode ser atribuída inteiramente ao apoio ao biodiesel, pois os produtos destinam-se a mercados diferentes e estão sujeitos a regimes de preços distintos. Assim, preços acessíveis nas bombas não revelam, por si só, o custo orçamental total do programa.

Uma análise académica da implementação, que descreve a anterior norma B35, identifica a qualidade, o volume e o custo como elementos essenciais para a sustentabilidade do programa. Explica que a viabilidade económica depende da fórmula do Índice de Preços de Mercado do Biodiesel e da política orçamental, e recomenda ponderar um imposto sobre o carbono e incluir os custos ambientais com base no princípio de que quem polui deve pagar.

Segundo foi noticiado, o Regulamento Presidencial n.º 110 de 2025 estabelece um quadro de fixação de preços do carbono que abrange o comércio de emissões, os impostos sobre o carbono e pagamentos associados a resultados. A sua existência não determina como serão medidos ou cobrados os custos ambientais específicos do biodiesel. Do mesmo modo, a estimativa de uma redução adicional das emissões de até 4,8 milhões de toneladas métricas de dióxido de carbono com o B50 diz respeito à combustão, não a um cálculo completo do ciclo de vida. A desflorestação e a drenagem de turfeiras podem alterar substancialmente o balanço climático.

Os terrenos degradados e as algas ainda precisam de provas

Mari afirma que os ministros da Agricultura e das Florestas concordaram em orientar a futura produção de matérias-primas para terrenos degradados, a par de programas florestais de florestação, reflorestação e revegetação. Na qualidade de enviada especial do presidente para o comércio internacional e a cooperação multilateral, declarou:

«Comprometemo-nos a deixar de desflorestar para expandir a produção alimentar. Assim, já não é necessário o plano, anunciado no ano passado, de afetar 2 milhões de hectares à produção de alimentos»,

A reserva anunciada de mais de 12 milhões de hectares representa um potencial, não um inventário verificado de terrenos agrícolas adequados e sem disputas. Os anúncios não identificam todas as parcelas, os usos que já têm nem a forma como a produção seria compatibilizada com a recuperação florestal. Mari defende também melhores sementes, uma utilização mais eficiente de fertilizantes e água e investigação sobre culturas adaptadas a temperaturas mais elevadas e à escassez de água.

Na área da aviação, Hashim Djojohadikusumo, enviado para o clima e a energia, afirma que Prabowo lhe pediu para avaliar a utilização de microalgas. O cultivo poderia recorrer ao dióxido de carbono da indústria do petróleo e do gás, enquanto os óleos produzidos pelos organismos poderiam ser transformados em combustível. O óleo alimentar usado é outra matéria-prima para SAF em análise.

As microalgas continuam a ser uma opção exploratória. Os custos de cultivo, a tecnologia de processamento, a capacidade e as emissões ao longo do ciclo de vida continuam por determinar. Absorver dióxido de carbono durante o crescimento não torna automaticamente o combustível resultante neutro em carbono, uma vez que também contam o cultivo, a conversão e a combustão final. Hashim identifica ainda a alimentação animal e os produtos proteicos, incluindo a Spirulina e a Chlorella, como possíveis utilizações relacionadas com o programa Refeições Nutritivas Gratuitas.

Os próximos marcos concretos incluem a implementação plena do B50, prevista para 1 de outubro de 2026, o mandato proposto para o etanol em 2027 e a avaliação industrial que se prolonga até 2028. Não foi indicada uma data oficial para o B100. A capacidade da Indonésia para cumprir mandatos cada vez mais amplos, protegendo ao mesmo tempo o abastecimento alimentar e as florestas, dependerá de rendimentos comprovados, capacidade de processamento funcional e salvaguardas que abranjam agricultores e comunidades.

Principais pontos

• A oferta projetada de 26,6 milhões de quilolitros de biodiesel e bioetanol em 2030 fica 15,4 milhões de quilolitros abaixo da procura projetada para o transporte rodoviário.
• O B50 entrou legalmente em vigor em julho de 2026, estando a implementação plena prevista para 1 de outubro.
• As estimativas das necessidades de óleo de palma do B50 variam; o aumento da percentagem de mistura intensifica a pressão sobre o abastecimento alimentar, as exportações e os combustíveis.
• A Madani propõe aumentar os rendimentos das plantações, recorrer a matérias-primas alternativas e promover a produção comunitária, em vez de prosseguir com a expansão.
• Os anúncios relativos ao E10, ao E20 e ao E50 têm objetivos e calendários diferentes, que ainda não estão plenamente articulados.
• O transporte marítimo e a aviação são apontados como prioridades, por haver menos alternativas aos combustíveis líquidos do que no transporte rodoviário.
• As estimativas de poupança nas importações e de redução das emissões na combustão não contabilizam todos os fatores de produção importados, os custos orçamentais ou as emissões associadas ao uso dos terrenos.
• As propostas para terrenos degradados e microalgas ainda exigem provas da sua adequação, capacidade comercial e desempenho ambiental.