O limiar de 300 cidadãos põe a aplicação da lei penal sob escrutínio
O Serviço de Investigação da Assembleia Nacional da Coreia do Sul alertou que permitir que grupos de pelo menos 300 cidadãos apresentem queixas-crime diretamente contra empresas suspeitas de violar a Lei da Concorrência Leal poderá expor as empresas a processos sem uma avaliação especializada sobre a ocorrência de uma infração. O alerta surge enquanto o Governo se prepara para reformular um sistema de queixas criado em 1980.
Índice
- O limiar de 300 cidadãos põe a aplicação da lei penal sob escrutínio
- O que significa, na prática, a competência exclusiva da comissão
- Duas vias para alargar o acesso à apresentação de queixas
- Porque quer o presidente abrir mais esta via
- O alerta diz respeito às provas, não apenas aos números
- As empresas mais pequenas podem enfrentar pressão além de proteção
- Um sistema com 46 anos já mudou
- Uma alternativa mais restrita centra-se nos cartéis
- Comparações internacionais e outros alertas de política económica
- O essencial
Num relatório apresentado ao deputado Choi Eun-seok, da Comissão dos Assuntos Políticos da Assembleia Nacional, o serviço de investigação apelou a uma análise mais cuidadosa da competência exclusiva da Comissão da Concorrência Leal para apresentar queixas. Afirmou que a punição criminal deve ser um último recurso para infrações graves, devendo o âmbito dos casos abrangidos e as condições para apresentar queixa ser claramente definidos.
A proposta apresentada numa reunião do Conselho de Ministros a 31 de março de 2026 vai além das queixas de cidadãos. Permitiria também que grupos de pelo menos 30 empresas apresentassem queixas diretamente e alargaria a competência para solicitar uma queixa à comissão a 50 organismos da administração central, 17 governos metropolitanos e 226 governos locais de nível básico.
O presidente Lee Jae Myung defendeu uma mudança mais ampla, questionando se os governos locais deveriam poder apresentar queixas diretamente e se os limites numéricos são sequer necessários. O Governo tenciona apresentar legislação à Assembleia Nacional ainda este ano, mas os limiares finais, as infrações abrangidas e as salvaguardas ainda não foram definidos.
O que significa, na prática, a competência exclusiva da comissão
O sistema atual exige uma queixa da Comissão da Concorrência Leal como condição legal prévia para os procuradores deduzirem acusação por infrações à concorrência abrangidas. Um consumidor ou uma empresa pode comunicar à comissão uma suspeita de irregularidade, mas essa comunicação não substitui, por si só, a queixa da comissão necessária para a acusação.
Esta distinção é importante: a reforma proposta alteraria quem pode abrir a via legal para a acusação, mas não daria aos cidadãos o poder de acusar ou condenar uma empresa. Os procuradores continuariam a decidir se deduzem acusação, e os tribunais determinariam a culpa.
O regime de competência exclusiva abrange seis leis sob a alçada da comissão, incluindo a Lei da Regulação dos Monopólios e da Concorrência Leal e a legislação relativa à subcontratação. Foi criado para interpor uma avaliação económica especializada entre as alegações de conduta empresarial ilegal e a ação penal.
Alguns casos de concorrência dependem de uma análise detalhada dos mercados, do comportamento das empresas e dos efeitos na concorrência. Uma conduta que pareça prejudicar um concorrente não constitui automaticamente uma infração penal à concorrência. A preocupação do serviço de investigação é que reunir assinaturas suficientes não demonstra, por si só, que estão preenchidos os requisitos jurídicos e económicos para uma acusação.
O sistema também tem uma fragilidade que os seus críticos querem ver resolvida: quando a comissão decide não apresentar queixa, essa decisão pode impedir a ação penal, mesmo que os consumidores ou as empresas afetados considerem justificada uma atuação mais firme.
Duas vias para alargar o acesso à apresentação de queixas
O presidente da Comissão da Concorrência Leal, Ju Byung-gi, apresentou duas mudanças distintas na reunião do Conselho de Ministros de 31 de março. Uma permitiria que grupos que cumpram limiares definidos, provisoriamente 300 cidadãos ou 30 empresas, apresentassem queixa diretamente às autoridades de investigação, sem obter primeiro uma queixa da comissão.
A segunda alargaria o direito dos organismos públicos de solicitar uma queixa à comissão. É diferente da apresentação direta: ao abrigo do mecanismo de pedido, a comissão tem de apresentar queixa quando um organismo autorizado o solicita, mesmo que tenha decidido anteriormente não o fazer após uma investigação.
Atualmente, quatro titulares de cargos têm essa competência para solicitar uma queixa: o procurador-geral, o presidente do Conselho de Auditoria e Inspeção, o diretor do Serviço de Contratação Pública e o ministro das Pequenas e Médias Empresas e das Startups.
A expansão proposta abrange 293 organismos centrais e locais: 50 organismos da administração central, 17 governos metropolitanos e 226 governos locais de nível básico. Só estas duas categorias de governos locais totalizam 243 organismos. Estes números mostram até que ponto o mecanismo de pedido poderá alargar-se para além dos atuais titulares dessa competência, embora não permitam determinar quantos casos adicionais poderão surgir.
O Governo também discutiu a possibilidade de substituir algumas sanções penais de natureza económica por sanções administrativas, como coimas. Isso poderá alterar o alcance da reforma: um acesso mais amplo à apresentação de queixas terá consequências diferentes consoante as infrações que continuem sujeitas a ação penal.
Porque quer o presidente abrir mais esta via
O presidente Lee considera que concentrar a competência para apresentar queixas numa única instituição pode dar-lhe um controlo excessivo sobre o seguimento dos casos. Na reunião do Conselho de Ministros, descreveu o problema nestes termos:
Como a KFTC monopoliza esta competência, acaba também por deter o poder de arquivar casos,
A sua intervenção reflete críticas antigas segundo as quais a comissão nem sempre tem usado de forma suficientemente ativa o seu poder de apresentar queixas-crime. As preocupações com a passagem de antigos funcionários da comissão para grandes sociedades de advogados também alimentaram a perceção de que os grandes grupos empresariais recebem tratamento favorável. Estas preocupações fazem parte da justificação política da reforma, mas não provam que qualquer decisão específica de não apresentar queixa tenha sido indevida.
Lee também questionou as restrições numéricas propostas e pediu aos responsáveis que ponderassem conceder aos governos locais o direito de apresentar queixas diretamente, em vez de lhes atribuir apenas a possibilidade de solicitar uma queixa à comissão.
Subsiste, assim, uma diferença substancial entre a proposta inicial da comissão e a orientação preferida pelo presidente. A primeira mantém condições de acesso definidas e um papel da comissão nos pedidos apresentados por organismos públicos. A segunda poderá eliminar mais desses controlos. Nenhuma das abordagens foi ainda consagrada na lei.
O alerta diz respeito às provas, não apenas aos números
A principal objeção do Serviço de Investigação da Assembleia Nacional é que um limiar baseado apenas no número de queixosos não avalia necessariamente o conteúdo de uma alegação. Um grupo numeroso pode partilhar uma queixa legítima, mas a sua dimensão não demonstra a existência de poder de mercado, coordenação ilegal ou qualquer outro elemento de uma infração à concorrência.
Por isso, o serviço de investigação apelou à definição de regras claras tanto para o âmbito das queixas como para os requisitos da sua apresentação. Defende que as infrações graves devem ser punidas criminalmente, mas que os processos penais devem continuar a ser um último recurso.
As discussões no Conselho de Ministros também revelaram preocupações dentro do Governo. O ministro do Comércio, Indústria e Energia, Kim Jeong-kwan, alertou para o risco de investigações duplicadas e para os encargos impostos às empresas. O ministro da Justiça, Jung Sung-ho, manifestou preocupação com um potencial abuso dos poderes de acusação e de apresentação de queixas. A ministra das Pequenas e Médias Empresas e das Startups, Han Sung-sook, também expressou preocupação com os encargos para as empresas.
Em resposta às preocupações levantadas na reunião, o presidente da comissão, Ju Byung-gi, afirmou:
Vou analisar melhor.
O risco de processos duplicados é distinto da questão de saber se uma queixa acabará por ter êxito. Uma empresa poderá ter de responder a pedidos de informação de mais do que uma instituição, obter aconselhamento jurídico e apresentar documentos antes de qualquer decisão final sobre a existência de irregularidades. Os relatos sobre a proposta não definem um mecanismo final para coordenar processos sobrepostos.
As empresas mais pequenas podem enfrentar pressão além de proteção
A abertura do acesso à apresentação de queixas poderá ajudar empresas mais pequenas que considerem ter sido vítimas de conduta ilegal e não consigam convencer a comissão a pedir a abertura de um processo penal. Ao abrigo do limiar proposto, um grupo de 30 empresas poderia levar uma alegação diretamente às autoridades de investigação.
A mesma via poderá exercer pressão sobre empresas acusadas pelos seus concorrentes. Entre as preocupações suscitadas no debate está a possibilidade de as queixas serem usadas como instrumento de negociação ou forma de ameaçar concorrentes, em vez de servirem exclusivamente para pedir punição por uma infração comprovada.
As empresas mais pequenas já representam, segundo as descrições disponíveis, uma parte substancial das investigações da comissão sobre cartéis, embora não seja indicado qualquer número ou percentagem. Por conseguinte, não é possível quantificar com precisão a sua exposição nem presumir que os principais visados por um sistema de queixas mais amplo seriam os grandes conglomerados.
Entre as sugestões apresentadas no debate estão condições rigorosas para a apresentação de queixas e um alargamento faseado do acesso. São salvaguardas propostas, não características confirmadas da versão final da proposta de lei do Governo. A sua eficácia prática dependerá de conseguirem distinguir alegações credíveis de tentativas de usar processos penais como forma de pressão comercial.
Um sistema com 46 anos já mudou
A competência da comissão não permaneceu inalterada desde 1980. Ao longo do tempo, os organismos públicos obtiveram poderes para exigir a apresentação de queixas, reduzindo a capacidade da comissão de tomar sozinha a decisão final. O debate atual diz respeito à dimensão que esta abertura deverá assumir.
- 1980: A Lei da Regulação dos Monopólios e da Concorrência Leal criou o sistema de competência exclusiva para apresentar queixas.
- 1995: O Tribunal Constitucional reconheceu a legitimidade do sistema, incluindo o seu papel na limitação da exposição excessiva a sanções penais.
- 1996: O procurador-geral obteve competência para solicitar uma queixa à comissão.
- 2013 ou 2014: Os relatos indicam datas diferentes para o alargamento dessa competência ao organismo de auditoria, à agência de contratação pública e à administração das pequenas empresas.
- 31 de março de 2026: A comissão apresentou a proposta de reformulação numa reunião do Conselho de Ministros, e o presidente Lee defendeu um acesso mais amplo.
- Durante 2026: O Governo tenciona apresentar uma alteração legislativa à Assembleia Nacional.
A discrepância nas datas diz respeito a um alargamento anterior, não à proposta atual. Um artigo académico de 2018 situa essa reforma em 2013, enquanto outro relato aponta para 2014. A informação disponível não permite determinar se a diferença se deve às datas de aprovação e entrada em vigor da legislação.
Os relatos também divergem quanto ao local da reunião de 31 de março: um indica o Complexo Governamental de Seul, enquanto outro aponta para a Casa Azul presidencial. Ambos coincidem quanto à data, aos limiares propostos para a apresentação de queixas e à defesa, pelo presidente, do direito dos governos locais de as apresentarem diretamente.
Uma alternativa mais restrita centra-se nos cartéis
Um artigo da Business Law Review, publicado em 2018 por Son Young-Hoa, apresenta opções para manter, abolir totalmente ou abolir parcialmente a exigência de uma queixa exclusiva. Publicado no volume 32, número 4, nas páginas 225 a 258, o artigo estabelece uma distinção relevante para o debate atual: nem todas as infrações à concorrência exigem o mesmo tipo de avaliação económica.
O artigo analisa a exigência de acusação prevista nos artigos 66.º e 67.º da lei, na redação então em vigor. Sustenta que os casos de abuso de posição dominante ou de concentrações empresariais podem exigir uma análise económica para determinar se a conduta é ilegal. As referências a essas disposições não devem ser entendidas como indicação da numeração atual dos artigos.
Son identifica os cartéis particularmente graves como uma possível área de exceção à competência exclusiva para apresentar queixas. Um cartel ocorre quando empresas coordenam a sua conduta em vez de concorrerem de forma independente, por exemplo, acordando preços. O artigo defende que esta categoria pode ser tratada de forma diferente de condutas cuja legalidade depende de uma avaliação mais complexa dos efeitos no mercado.
O artigo propõe ainda sanções para cartéis de cerca de 20% das vendas relacionadas e proteção contra queixas-crime para os requerentes que revelem voluntariamente atividades de cartel. Estas são propostas académicas, não disposições confirmadas da reforma de 2026.
Essa proteção é importante porque uma empresa envolvida num cartel secreto poderá fornecer provas que, de outro modo, as autoridades teriam dificuldade em obter. Son defende uma estreita cooperação entre os procuradores e a comissão desde a fase da denúncia. Os direitos mais amplos de apresentação direta de queixas devem ser ponderados em conjunto com esses incentivos, e não como uma alteração processual isolada.
Comparações internacionais e outros alertas de política económica
O Serviço de Investigação da Assembleia Nacional aponta para as funções especializadas das instituições noutras jurisdições. O Japão mantém um sistema de queixas semelhante ao da Coreia do Sul. Nos Estados Unidos, o Departamento de Justiça investiga e acusa nos casos de infrações penais à concorrência. No Reino Unido, a acusação de pessoas envolvidas em cartéis exige o consentimento da autoridade da concorrência ou de outro organismo competente.
Estes regimes não são idênticos, mas sustentam o argumento do serviço de investigação de que a avaliação especializada continua a fazer parte da aplicação da lei penal da concorrência no estrangeiro. Por si só, não determinam se a Coreia do Sul deve manter o modelo atual ou adotar uma exceção mais restrita.
O serviço de investigação também questionou outras políticas económicas do Governo. Perguntou se houve uma análise prévia suficiente antes da introdução, em maio, de fundos cotados alavancados sobre ações individuais e se duas a três horas de formação para investidores seriam eficazes. Estes fundos procuram proporcionar um retorno multiplicado ligado às ações de uma única empresa, o que também pode amplificar as perdas.
Separadamente, afirmou que continuavam por esclarecer as metas de rendibilidade e as condições de recuperação do investimento do Fundo de Crescimento da Coreia, depois de a dimensão prevista ter aumentado de 150 biliões de won para 200 biliões de won. Trata-se de um aumento de 50 biliões de won, ou um terço do valor inicial.
O deputado Choi afirmou que as preocupações reiteradas por um organismo de investigação parlamentar deveriam levar o Governo a reconsiderar se avaliou devidamente os efeitos secundários das políticas. No que respeita à aplicação da legislação da concorrência, apelou à cautela perante queixas excessivas e os encargos dos processos penais para as empresas.
O próximo passo concreto é a apresentação da proposta de lei pelo Governo, prevista para 2026. Não foi indicada qualquer data específica para a apresentação, uma audição parlamentar ou uma votação. Os detalhes decisivos ainda por definir incluem as infrações que permitiriam queixas diretas, a manutenção ou não dos limiares numéricos, os poderes atribuídos aos governos locais e a forma de lidar com processos sobrepostos.
O essencial
- O Serviço de Investigação da Assembleia Nacional alerta que a existência de 300 queixosos, por si só, não comprova uma violação da legislação da concorrência.
- A proposta da comissão permitiria a apresentação direta de queixas por pelo menos 300 cidadãos ou 30 empresas.
- A competência para solicitar queixas seria alargada a 50 organismos da administração central e 243 governos locais.
- O presidente Lee quer que os governos locais possam apresentar queixas diretamente e questionou os limites numéricos.
- Ministros do Governo manifestaram preocupação com investigações duplicadas, encargos para as empresas e abuso dos poderes de apresentação de queixas.
- A comissão também está a ponderar substituir algumas sanções penais por sanções administrativas.
- O Governo tenciona apresentar legislação durante 2026, mas as regras finais e as salvaguardas continuam por decidir.
