Fundo para o Futuro da Coreia do Sul, de 162,3 biliões de wons, enfrenta apelos a uma década de poupança e ao reembolso da dívida

Receitas fiscais extraordinárias do setor dos semicondutores põem escolhas orçamentais sob escrutínio

O Fundo de Resposta ao Futuro proposto pela Coreia do Sul destinaria 162,3 biliões de wons de receitas fiscais adicionais projetadas a três finalidades em 2027: 45,4 biliões de wons para projetos, 12,5 biliões para reduzir novo endividamento público e 104,4 biliões mantidos como reserva. Especialistas em finanças públicas questionam se um fundo destinado a proteger as gerações futuras deve financiar de imediato programas que podem exigir pagamentos durante anos.

Yeom Myeong-bae, professor emérito de Economia na Universidade Nacional de Chungnam, propõe poupar durante cerca de 10 anos antes de gastar uma proporção limitada dos recursos acumulados, dando prioridade ao reembolso da dívida pública. Outro economista, Hwang Sung-hyun, da Universidade Nacional de Incheon, defende que o fundo seja abandonado, uma vez que o Governo acumularia a reserva ao mesmo tempo que emitiria 106 biliões de wons em novas obrigações do Estado.

O Governo apresenta um argumento diferente: os lucros do setor dos semicondutores estão a gerar receitas fiscais excecionalmente elevadas, e uma parte desse dinheiro deve ser poupada para fazer face a uma quebra, enquanto outra apoia o crescimento futuro. Por isso, a disputa central não é simplesmente gastar ou poupar. Está em causa saber quando as receitas se tornam suficientemente fiáveis para assumir compromissos, que despesas preparam realmente o futuro e quem controla os levantamentos.

Um relato oficial do Instituto de Desenvolvimento da Coreia sobre o fórum sobre o orçamento e o fundo, de 11 de setembro de 2026, regista tanto o plano de afetação do Governo como propostas para reforçar a supervisão parlamentar, a avaliação independente e a poupança apenas depois de as receitas excecionais serem confirmadas nas contas finais. Essas salvaguardas poderão determinar se o fundo se torna uma reserva orçamental duradoura ou mais uma fonte de despesa recorrente.

O que o Governo pretende que o fundo faça

O Conselho de Investigação em Economia, Humanidades e Ciências Sociais e o KDI descrevem duas funções no aviso oficial do fórum: investimento estratégico no futuro e estabilização orçamental face às oscilações das receitas fiscais. O evento de 11 de setembro decorreu entre as 14h00 e as 18h00, na El Tower, em Yangjae, Seul. Foi distinto do debate orçamental planeado pela Associação Coreana de Finanças Públicas e pelo deputado Park Soo-young, do Partido do Poder Popular.

A declaração de participação no fórum do Ministério do Planeamento e Orçamento confirma que o vice-ministro Cho Yong-beom esteve presente para explicar a proposta de orçamento e de fundo para 2027. Segundo o relato do KDI, Cho afirmou que o orçamento combinaria despesa recorde com um rácio da dívida pública mais baixo. O relato não apresenta um valor para esse rácio que sustente a avaliação.

Numa auditoria parlamentar realizada a 8 de outubro, o ministro do Orçamento, Park Hong-geun, descreveu a função prevista para o fundo:

O Fundo para o Futuro é uma plataforma de investimento estratégico para reforçar o nosso potencial de crescimento. É um mecanismo de estabilização que garante uma gestão orçamental estável e eficaz.

As categorias de investimento são juventude, motores de crescimento, desenvolvimento regional e educação e desenvolvimento de talentos. Algumas descrições contabilizam a educação e o desenvolvimento de talentos separadamente, perfazendo cinco áreas em vez de quatro. Os destinos subjacentes são, no essencial, os mesmos. A definição do Governo de receitas extraordinárias abrange receitas acima da tendência de longo prazo, decorrentes de mudanças estruturais na economia ou de grandes oscilações, incluindo um superciclo industrial.

Por que razão alguns economistas defendem uma década de poupança

A proposta de Yeom considera o fundo um recurso destinado às pessoas que viverão daqui a 30 a 50 anos, incluindo gerações ainda por nascer. Defende que os programas para a juventude, o crescimento, as regiões e a educação sejam financiados, em vez disso, pelo orçamento ordinário. A sua preocupação é que receitas adicionais incertas não possam sustentar com segurança obrigações anuais fixas.

Propõe começar por acumular recursos durante cerca de uma década e, depois, permitir a despesa de uma percentagem definida. Quando o fundo registar um excedente, uma parte seria utilizada para reembolsar obrigações do Estado; quando registar um défice, o reembolso seria suspenso. A proposta não especifica uma percentagem de despesa nem uma fórmula detalhada para os levantamentos.

Yeom defende também que a dívida pública se mantenha abaixo de 40% do produto interno bruto. Chega a esse limite proposto partindo do valor de referência de 60% da União Europeia e subtraindo 10 pontos percentuais pelas pressões demográficas sobre a despesa social e outros 10 pelos possíveis custos da reunificação. Trata-se de uma recomendação de política, não de um limite legal em vigor na Coreia nem de um cálculo demonstrado desses custos futuros.

Cho Won-dong, antigo secretário presidencial para os assuntos económicos, concorda que o reembolso da dívida protege as opções disponíveis para as gerações futuras, mas rejeita a obrigação de usar dessa forma todas as receitas fiscais excedentárias. Apoia o investimento antecipado no crescimento futuro, ao mesmo tempo que alerta contra o uso de receitas temporárias dos semicondutores para financiar prestações permanentes, incluindo abonos de família e rendimento básico rural.

Poupar enquanto se contrai dívida levanta outra questão de custos

A objeção de Hwang incide sobre o balanço do Governo. A reserva prevista de 104,4 biliões de wons é próxima dos 106 biliões em novas emissões de obrigações do Estado que identifica para o mesmo ano, uma diferença de 1,6 biliões. Defende que contrair menos dívida agora e emitir obrigações mais tarde, caso as receitas fiscais enfraqueçam, evitaria custos de juros desnecessários.

Manter ativos financeiros enquanto se tem dívida não representa automaticamente um prejuízo. O custo depende dos juros pagos pela dívida, do retorno obtido com os ativos de reserva e do valor de ter liquidez disponível durante uma crise. Hwang alerta que a diferença entre os custos de financiamento e os retornos dos investimentos pode gerar perdas. O seu argumento não é acompanhado por uma estimativa quantificada dessa diferença.

A afetação de 12,5 biliões de wons pelo Governo à redução de novas emissões de obrigações também exige uma interpretação cuidadosa. Evitar novos empréstimos reduz a dívida face ao montante que teria sido emitido; é diferente de reembolsar obrigações existentes. Yeom e Cho falam em reembolso, enquanto a afetação publicada pelo Governo descreve uma redução das emissões.

Ainda assim, Hwang considera aceitável o aumento proposto de 12,8% na despesa total, tendo em conta a despesa pública relativamente baixa da Coreia em comparação com a média da OCDE. A sua posição distingue a oposição à estrutura de financiamento do fundo da oposição à expansão orçamental. Quer que a despesa se concentre na baixa natalidade, no envelhecimento e na desigualdade, que, segundo argumenta, também afetam a capacidade de crescimento da economia.

Projetos recorrentes podem consumir a reserva

O gabinete de Park Soo-young analisou documentos explicativos dos projetos ministeriais obtidos a 8 de outubro. Identificou 130 projetos com uma despesa proposta de 45,3862 biliões de wons, dos quais 122, no valor de 42,6199 biliões, prosseguiriam para além de 2028. Estes valores indicam que cerca de 93,9% da despesa corresponde a projetos contínuos.

Dentro desse grupo, 67 projetos, no valor de 27,2921 biliões de wons, não tinham data de conclusão definida. Isso corresponde a cerca de 60,1% da despesa analisada. Os 10 programas de apoio direto em dinheiro ou pontos, num total de 798,36 mil milhões de wons, foram todos classificados como contínuos. Incluíam apoios ao emprego, à renda, ao casamento e a contas de poupança para crianças.

O Fundo de Independência para as Crianças, proposto pelo Governo, ilustra como os compromissos podem aumentar à medida que se acumulam participantes elegíveis. O orçamento inicial para 2027 é de 146,5 mil milhões de wons. As estimativas citadas pelo gabinete de Park apontam para contribuições anuais do Governo de 700 mil milhões de wons em 2031 e até 2,6 biliões de wons dentro de 19 anos. São projeções, não dotações futuras aprovadas.

Há discrepâncias nos valores da despesa. Um relatório de uma comissão parlamentar indica 45,3625 biliões de wons, um pouco abaixo dos 45,3862 biliões da análise de Park; o valor arredondado do Governo é de 45,4 biliões. Um dos relatos refere ainda que os projetos com conclusão prevista para 2027 representam 276,63 mil milhões de wons, ou 6,1% da despesa. Esse montante corresponde apenas a cerca de 0,6% de 45,3862 biliões de wons. Subtraindo ao total a despesa dos projetos contínuos, obtêm-se 2,7663 biliões de wons, cerca de 6,1%. Não é possível resolver a discrepância sem consultar as tabelas subjacentes.

Que projetos se qualificam como investimento no futuro?

As descrições dos projetos têm sido criticadas por algumas despesas se assemelharem a custos operacionais correntes ou a programas de prestações já estabelecidos. Entre os itens propostos estão 100 mil milhões de wons em subsídios especiais e incentivos, no total, para trabalhadores de instituições públicas, e cerca de 5,7 mil milhões para residências ministeriais. Relatórios separados indicam 5,67 mil milhões e 5,7 mil milhões de wons para as residências, uma pequena diferença compatível com o arredondamento.

Uma divergência maior diz respeito ao projeto-piloto do Rendimento Básico Rural. Um dos relatos aponta para uma dotação de 116,58 mil milhões de wons em 2027, enquanto outro indica 1,1657 biliões, aproximadamente dez vezes mais. Ambos se baseiam em documentos de projetos ministeriais, mas a diferença não é explicada. O valor não deve ser tratado como uma verba orçamental confirmada.

O segundo relato descreve pagamentos mensais de 150 000 wons em vales locais para residentes elegíveis que vivam há pelo menos 30 dias nas zonas designadas. Afirma que o programa de 2026 abrangeu 300 000 pessoas, a um custo de 331,8 mil milhões de wons. O outro relato diz que a documentação do projeto permite ponderar a implementação integral em 2027, apesar de classificar o projeto-piloto como um projeto com a duração de um ano.

Segundo os dados divulgados, a dotação do Passe de Cultura e Artes para Jovens deverá subir de 36,1 mil milhões de wons em 2026 para 792,5 mil milhões em 2027, quase 22 vezes mais. Os críticos questionam se estes e outros programas correspondem ao objetivo de crescimento do fundo. Os avaliadores parlamentares assinalam também possíveis sobreposições com o seguro de desemprego, a habitação, fundos industriais e científicos, despesas correntes de investigação e a Conta Especial para o Desenvolvimento Regional Equilibrado.

Que controlo manteria o Parlamento?

Uma análise de uma comissão da Assembleia Nacional à proposta de alteração da Lei das Finanças Nacionais, publicada a 4 de outubro em nome do consultor especializado Yoo In-kyu, alerta que uma maior flexibilidade do poder executivo poderia reduzir o controlo parlamentar prévio. Estão em causa duas disposições principais: poderes mais amplos para alterar a despesa do fundo e a autorização para cobrir insuficiências de receitas fiscais sem um orçamento suplementar.

A alteração permitiria ajustes até 30% dentro das principais categorias de despesa sem apresentar um plano revisto para aprovação prévia da Assembleia, face aos 20% permitidos para os fundos de projetos ordinários. Aplicando estas percentagens ao valor de 45,3625 biliões de wons indicado pela comissão, obtêm-se aproximadamente 13,6 biliões e 9,1 biliões de wons, uma diferença de cerca de 4,5 biliões. São exemplos da dimensão dos montantes, não uma afirmação de que qualquer despesa possa ser livremente reorientada.

A proposta permitiria também transferir verbas da reserva para a conta geral quando as receitas ficassem aquém do previsto, sem um orçamento suplementar. Os procedimentos atuais exigem um orçamento suplementar e uma alteração ao plano de gestão do fundo. Os avaliadores alertam que a mudança transferiria parte do controlo da aprovação prévia para a fiscalização posterior. O Governo responde que essas transferências não aumentariam a despesa total para além do plano original.

Uma avaliação separada do Serviço de Investigação da Assembleia Nacional levanta preocupações quanto à fiscalização das transferências e à sobreposição de responsabilidades administrativas. Os avaliadores assinalam também critérios pouco claros para a seleção dos projetos, definições divergentes de receitas excedentárias nas leis propostas e a ausência de uma fórmula explícita para os levantamentos quando as receitas fiscais adicionais são negativas. Os planos anuais, por si só, não resolveriam estas questões de funcionamento.

Governos locais enfrentam uma mudança na autonomia financeira

O regime proposto deduziria dos impostos nacionais a verba destinada ao fundo antes do cálculo das transferências fiscais para as autarquias. O ministro da Administração Interna, Yoon Ho-jung, afirma que a taxa legal de afetação permaneceria em 19,24%, mas uma taxa inalterada aplicada a uma base menor pode, ainda assim, gerar menos receitas do que a fórmula atual.

Um dos relatos estima em 30,6 biliões de wons a redução face ao cálculo atual. O Instituto de Investigação Narasallim apresenta uma comparação diferente para as transferências fiscais ordinárias para as autarquias: 68,5 biliões de wons ao abrigo do plano do fundo, contra 98,1 biliões sem a transferência, uma diferença de 29,6 biliões. As estimativas diferem em 1 bilião de wons e assentam em descrições que não são inteiramente idênticas.

A conta local proposta para o fundo inclui 15,3 biliões de wons, dos quais 3,5 biliões correspondem a apoio discricionário ao crescimento local futuro. O restante seria canalizado, em grande parte, através de orçamentos de projetos. Yoon afirma que o Governo tenciona cobrir integralmente os custos dos projetos para evitar comparticipações locais e está a ponderar atribuir aos governos locais a liderança na conceção das políticas e na tomada de decisões.

Isso não torna o financiamento de projetos equivalente a receitas gerais. Hyun Jin-kwon, antigo presidente da Associação Coreana de Finanças Públicas, argumenta que o regime altera quem decide como são gastos os impostos, transferindo poder de decisão para o centro. O deputado Lim Ho-seon, do Partido Democrático, também apelou a um mecanismo fiável para compensar a redução das transferências. Yoon afirma que, ainda assim, o total das transferências para as autarquias subirá de cerca de 63 biliões de wons em 2026 para aproximadamente 70 biliões em 2027. É possível que haja um aumento de um ano para o outro e, simultaneamente, uma redução face a uma fórmula alternativa.

Um valor total mais elevado não significa que o dinheiro já esteja poupado

O valor de 218,5 biliões de wons, frequentemente referido, soma o plano do fundo para 2027, de 162,3 biliões, aos 56,2 biliões de wons de receitas fiscais nacionais adicionais projetadas para 2026. É uma soma aritmética, não um saldo confirmado do fundo. As cobranças, as decisões de transferência e a aprovação legislativa determinarão os recursos efetivos.

A revisão das receitas, publicada a 30 de setembro, fixou as receitas fiscais nacionais de 2026 em 478,6 biliões de wons, 63,2 biliões acima dos 415,4 biliões do orçamento suplementar. Desse aumento, 56,2 biliões diziam respeito a impostos nacionais. O deputado Ahn Do-geol, do Partido Democrático, referiu separadamente receitas excedentárias esperadas de 88,4 biliões de wons durante a auditoria de 8 de outubro. Os referenciais subjacentes a esses diferentes valores de receitas excedentárias não foram reconciliados, pelo que não devem ser usados como se fossem equivalentes.

Ahn apoia a afetação proposta de aproximadamente 64% à estabilização, 28% ao investimento e 8% à redução da dívida. Argumenta que o reembolso de todas as receitas excedentárias poderia obrigar o Governo a voltar a contrair dívida durante a próxima quebra de receitas. Afirma também que a amplitude das oscilações no crescimento das receitas fiscais nacionais aumentou de 3,2 pontos percentuais entre 2011 e 2015 para 12,3 pontos entre 2021 e 2025, cerca de 3,8 vezes mais.

A meta para a reserva permite uma comparação útil, embora limitada: as insuficiências de receitas de 56,4 biliões de wons em 2023 e 30,8 biliões em 2024 totalizaram 87,2 biliões. A reserva prevista de 104,4 biliões corresponde a cerca de 1,2 vezes essa soma. A sua suficiência continuaria a depender dos choques futuros, dos compromissos de despesa e da possibilidade de converter os ativos em dinheiro sem grandes perdas.

O que continua por resolver no debate sobre o modelo

Lee Tae-seok, diretor de investigação em política orçamental e social do KDI, propõe confirmar as receitas excecionais através das contas finais, satisfazer primeiro as necessidades mínimas de liquidez e, depois, ajustar a redução do risco da dívida e o investimento preparado para o crescimento às condições orçamentais. O fórum de setembro analisou ainda a separação entre estabilização e investimento, a canalização de mais recursos para o Fundo de Gestão do Capital Público e o reforço da avaliação independente.

A Irlanda oferece um exemplo concreto de separação de finalidades. O seu Fundo para uma Irlanda Futura recebe uma contribuição anual de base equivalente a 0,8% do PIB entre 2024 e 2035, não podendo haver levantamentos antes de 2041. Um fundo distinto apoia a despesa durante períodos de abrandamento económico. A proposta da Coreia reúne projetos imediatos e uma reserva num só mecanismo, tornando especialmente importantes as prioridades para os levantamentos.

Chang Yong-sung, membro do Comité de Política Monetária do Banco da Coreia, que falava a título pessoal, relaciona o modelo com a inflação e a política monetária. Alerta que é difícil prever os ciclos dos semicondutores e que lucros mais elevados não se traduzem necessariamente num aumento significativo do emprego. Disse:

Se o fundo for bem concebido para contribuir para o crescimento a longo prazo, espera-se que ajude o Banco da Coreia, aliviando as pressões da procura agregada.

A sequência divulgada mostra a rapidez com que a proposta passou a ser analisada em detalhe:

• Julho de 2026: O presidente Lee Jae-myung apresentou o conceito do fundo.
• 1 de setembro: A proposta de orçamento para 2027 delineou o plano de 162,3 biliões de wons.
• 11 de setembro: O KDI e o conselho de investigação realizaram o fórum sobre o orçamento e o fundo.
• 30 de setembro: O Governo reviu em alta a estimativa das receitas fiscais de 2026.
• 4 de outubro: Uma análise parlamentar assinalou preocupações quanto à fiscalização e à sustentabilidade.
• 8 de outubro: Auditorias parlamentares analisaram a finalidade do fundo e os compromissos com os projetos.

A lei de criação, as alterações legislativas associadas e o orçamento para 2027 ainda dependem da aprovação da Assembleia. Não foi indicada uma data para a votação final. Continuam por decidir a reserva mínima, as regras para levantamentos durante períodos de insuficiência de receitas, os critérios de seleção dos projetos e a proteção das finanças locais. A Fitch Ratings também alertou que ganhos orçamentais concentrados num conjunto restrito de setores podem ser temporários, reforçando a distinção entre receitas projetadas e recursos fiáveis.

Pontos-chave

• A proposta para 2027 afeta 162,3 biliões de wons a projetos, à redução do endividamento e a reservas.
• Yeom Myeong-bae recomenda cerca de 10 anos de poupança antes de uma despesa limitada, dando prioridade ao reembolso da dívida.
• A análise de Park Soo-young indica que cerca de 94% da despesa com projetos se destina a programas que continuam para além de 2028.
• Os avaliadores parlamentares questionam a liberdade de decisão sobre a despesa, as regras de levantamento e a durabilidade das receitas fiscais.
• Os governos locais poderão receber mais do que em 2026, mas menos do que receberiam ao abrigo da fórmula de afetação atual.
• O valor de 218,5 biliões de wons é um possível montante combinado, não um saldo acumulado.
• A aprovação legislativa e as salvaguardas detalhadas para o funcionamento do fundo continuam por definir.