EUA e aliados em corrida para quebrar o estrangulamento da China nos minerais críticos

Um imperativo estratégico assume o centro das atenções

Os Estados Unidos estão a liderar uma iniciativa diplomática urgente para reduzir a dependência global dos minerais críticos chineses, convocando nações aliadas para uma reunião crucial em 4 de fevereiro. Este encontro de ministros dos Negócios Estrangeiros visa estabelecer um acordo abrangente centrado na diversificação e no reforço das cadeias de abastecimento de recursos que se tornaram a força vital da tecnologia moderna e da defesa nacional. A iniciativa segue-se à imposição de restrições à exportação de terras-raras por Pequim, medidas que foram temporariamente adiadas através de um acordo comercial, mas que aceleraram os esforços americanos para construir alternativas resilientes. Com responsáveis chineses a utilizar ativamente o seu controlo sobre estes inputs vitais como alavanca geopolítica, Washington está a mobilizar os seus aliados para criar um novo quadro de segurança mineral capaz de resistir à coerção económica e a perturbações no abastecimento.

As apostas vão muito além das balanças comerciais e das estatísticas económicas. Os minerais críticos servem de base a tudo, desde baterias de veículos elétricos e sistemas de energia renovável a caças avançados e fabrico de semicondutores. À medida que as tensões entre Washington e Pequim continuam a escalar, a capacidade de garantir estes materiais sem depender das cadeias de abastecimento chinesas emergiu como uma prioridade fundamental de segurança nacional. A próxima reunião representa o mais significativo esforço internacional coordenado para abordar esta vulnerabilidade, reunindo intervenientes-chave para elaborar uma estratégia que poderá remodelar as redes globais de recursos nas próximas décadas.

Responsáveis norte-americanos sublinharam que garantir cadeias de abastecimento de minerais críticos é uma prioridade máxima para a administração Trump, com o secretário do Tesouro, Scott Bessent, a liderar o esforço ao lado do secretário de Estado, Marco Rubio, e do representante comercial, Jamieson Greer. No entanto, navegar no complexo panorama da política internacional de minerais apresenta desafios significativos, particularmente ao coordenar diversos interesses económicos e quadros regulamentares entre nações aliadas.

A dominância esmagadora da China no mercado

Compreender a urgência do atual impulso diplomático exige perceber a enorme escala da dominância da China nas cadeias de abastecimento de minerais críticos. O país não se limita a extrair estes materiais do solo — construiu um ecossistema abrangente que abrange mineração, processamento, refinação e fabrico. Segundo dados da Agência Internacional de Energia, a China refina entre 47% e 87% do cobre, lítio, cobalto, grafite e terras-raras do mundo. Este controlo confere a Pequim uma alavancagem extraordinária sobre indústrias globais que dependem destes materiais processados, uma vez que os minerais em bruto têm de passar por uma refinação química complexa antes de se tornarem utilizáveis em tecnologias avançadas.

A situação é ainda mais gritante quando se examinam especificamente as terras-raras. A China representa aproximadamente 70% das operações globais de mineração e 90% da capacidade de processamento destes materiais estratégicos. Esta dominância não surgiu por acaso, mas resultou de décadas de investimento estatal deliberado e de política industrial que começou em força após a famosa observação de Deng Xiaoping em 1992 de que "O Médio Oriente tem petróleo; a China tem terras-raras". Embora existam depósitos de terras-raras em todo o mundo, a China construiu sistematicamente a infraestrutura e a experiência necessárias para processar estes materiais de forma eficiente, frequentemente a preços que tornavam economicamente inviável a entrada de concorrentes no mercado.

Pequim demonstrou a sua vontade de usar esta dominância como arma diplomática. Em 2010, a China cortou as exportações de terras-raras para o Japão durante uma disputa territorial no Mar da China Oriental, uma ação que alertou os responsáveis norte-americanos e aliados para a vulnerabilidade estratégica de depender de cadeias de abastecimento chinesas. Mais recentemente, a China impôs restrições à exportação de minerais críticos destinados a aplicações militares do Japão e anunciou medidas que se estendem a produtos que contenham mesmo quantidades vestigiais de terras-raras chinesas ou fabricados com tecnologia chinesa. Estas restrições espelham a Regra de Produto Direto Estrangeiro dos Estados Unidos e exigiriam que empresas em todo o mundo obtivessem licenças para produtos com apenas 0,1% de conteúdo chinês.

A China investiu em minas e processos minerais ao longo de décadas e agora controla os minérios em bruto e a refinação, bem como o fabrico a jusante", afirmou Hayley Channer, especialista em terras-raras do Centro de Estudos dos Estados Unidos da Universidade de Sydney. "Desta forma, construiu cadeias de abastecimento de ponta a ponta.

O panorama dos minerais críticos

Os minerais críticos abrangem mais de 50 elementos e substâncias que os Estados Unidos designaram como essenciais à prosperidade económica e à segurança nacional. Esta lista vai de metais industriais familiares como o cobre e o lítio a elementos mais obscuros como o neodímio, que permite os ímanes potentes usados em motores de veículos elétricos, turbinas eólicas e altifalantes de alto desempenho. O que torna estes materiais "críticos" não é a sua escassez, mas a sua indispensabilidade — pequenas quantidades são essenciais para o fabrico, e não existem substitutos práticos para muitas aplicações.

O processo de refinação apresenta talvez o maior desafio para as nações que procuram reduzir a dependência chinesa. Extrair minerais da terra representa apenas o primeiro passo numa cadeia de abastecimento complexa. O minério em bruto tem de ser submetido a separação, concentração e processamento químico para se tornar utilizável no fabrico. Este processamento intermédio é quimicamente complexo, intensivo em recursos e frequentemente prejudicial para o ambiente. Estabelecer novas instalações de processamento exige investimento substancial, com refinarias de terras-raras a custarem, em média, cerca de 500 milhões de dólares. O longo prazo para colocar tais instalações em funcionamento complica ainda mais os esforços de diversificação rápida.

Os minerais críticos estão presentes em toda a vida moderna de formas que os consumidores raramente reconhecem. As baterias de iões de lítio alimentam tudo, desde smartphones e veículos elétricos a sistemas de armazenamento de energia à escala da rede. Os ímanes de terras-raras permitem os motores compactos dos carros elétricos e os sistemas de orientação de precisão em armas avançadas. O caça F-35 incorpora estes materiais nos seus radares, sistemas de sonar e capacidades de guerra eletrónica. Até objetos do dia a dia como discos rígidos de computador, dispositivos de imagem médica e catalisadores dependem de fornecimentos estáveis destes elementos especializados. Sem acesso fiável a minerais críticos, setores industriais inteiros enfrentam potenciais encerramentos — responsáveis da indústria automóvel norte-americana alertaram que perturbações no abastecimento poderiam parar a produção automóvel americana em semanas.

A estratégia multifacetada dos EUA

A administração Trump desenvolveu uma estratégia abrangente para reduzir a dependência chinesa que opera em várias frentes simultaneamente. No plano interno, os responsáveis concentraram-se em expandir as capacidades americanas de mineração e processamento através de licenciamento simplificado, incentivos financeiros e investimento governamental direto. O Departamento de Defesa adquiriu recentemente uma participação de 15% na produtora norte-americana de terras-raras MP Materials por 400 milhões de dólares, estabelecendo um preço mínimo para produtos-chave e proporcionando um acordo de compra que garante procura. Este modelo de parceria público-privada proporciona a certeza de investimento necessária para atrair capital a projetos que, de outra forma, poderiam debater-se em mercados voláteis de matérias-primas.

A administração também abriu terras federais a uma maior exploração mineral e avançou para simplificar o notoriamente longo processo de licenciamento. Construir uma nova mina nos Estados Unidos demora atualmente, em média, 29 anos — o segundo prazo mais longo do mundo — devido à sobreposição de regulamentos federais, estaduais e locais. Um único projeto pode exigir até 30 licenças, muitas das quais duplicadas. A reforma deste processo tem recebido apoio bipartidário, com as administrações Trump e Biden a apoiarem esforços para acelerar o licenciamento, mantendo as proteções ambientais.

Reconhecendo que os recursos internos por si só não conseguem satisfazer a procura americana, a estratégia também dá prioridade a parcerias internacionais com nações aliadas. Os Estados Unidos assinaram um acordo de minerais com a Ucrânia e estão a procurar acordos com países que possuem reservas significativas, mas carecem de infraestrutura de processamento não dominada pela China. O secretário do Tesouro, Scott Bessent, sublinhou a importância de estabelecer preços mínimos e implementar mecanismos de compra a prazo para garantir a estabilidade do mercado, notando que os Estados Unidos procurariam estas medidas "num conjunto de setores" em vez de limitar a intervenção apenas às terras-raras.

O representante comercial Jamieson Greer sublinhou a necessidade de cadeias de abastecimento resilientes e da criação de mercados economicamente viáveis para minerais críticos através da cooperação internacional. Esta abordagem combina incentivos à produção interna com investimentos estratégicos em países aliados, criando uma rede diversificada de fornecedores capaz de resistir a perturbações individuais. A estratégia também mobiliza instrumentos financeiros da Corporação Financeira de Desenvolvimento, do Banco de Exportação e Importação e da Lei de Produção de Defesa para apoiar projetos de mineração e processamento em jurisdições amigas.

Coordenação global e respostas dos aliados

A reunião de 4 de fevereiro dos ministros dos Negócios Estrangeiros aliados representa o mais recente passo num esforço internacional mais amplo para coordenar respostas à dominância mineral chinesa. Em janeiro, ministros das Finanças dos países do G7, incluindo Japão, Reino Unido, França, Alemanha, Itália e Canadá, reuniram-se em Washington ao lado de responsáveis da Austrália, México, Coreia do Sul e Índia para discutir a resiliência das cadeias de abastecimento. O ministro das Finanças japonês, Satsuki Katayama, disse aos jornalistas que houve "amplo acordo sobre a necessidade de reduzir rapidamente a dependência da China em terras-raras" e delineou abordagens políticas abrangendo horizontes de curto, médio e longo prazo.

"Sublinhei a importância de assumir compromissos com estas medidas", afirmou Katayama sobre as propostas para criar mercados baseados em padrões como o respeito pelas condições laborais e os direitos humanos, bem como mobilizar um conjunto de instrumentos políticos, incluindo apoio de instituições financeiras públicas, incentivos fiscais e financeiros, medidas comerciais e tarifárias, medidas de quarentena e fixação de preços mínimos.

As nações europeias abordaram o desafio com uma mistura de urgência e cautela. Embora os Estados Unidos tenham encorajado alguns Estados-Membros da União Europeia a assinar memorandos de entendimento bilaterais, a Comissão Europeia aconselhou a manutenção de uma frente unida para maximizar o poder de negociação coletiva. O ministro das Finanças alemão, Lars Klingbeil, sublinhou que a Europa deve avançar mais rapidamente para desenvolver os seus próprios fornecimentos de matérias-primas importantes, alertando que "nem queixarmo-nos nem autocomiseração nos ajudam — temos de nos tornar ativos". Observou que as discussões na reunião do G7 incluíram potenciais preços mínimos para terras-raras e parcerias para impulsionar os fornecimentos, mas advertiu que as conversações apenas começaram, com muitas questões por resolver.

O ministro das Finanças sul-coreano, Koo Yun-cheol, sublinhou a importância de reforçar as cadeias de valor globais com base na vantagem comparativa, com particular incidência na reciclagem de minerais críticos para cadeias de abastecimento resilientes. O Canadá e a Austrália emergiram como parceiros-chave neste esforço, ambos possuindo reservas minerais significativas e indústrias mineiras estabelecidas. O recente Quadro EUA-Austrália para a Garantia do Abastecimento na Mineração e Processamento de Minerais Críticos e Terras-Raras representa um passo significativo no sentido de criar redes de abastecimento não chinesas, com ambos os governos preparados para assumir participações em projetos avaliados em 8,5 mil milhões de dólares.

Recomendações políticas e ação legislativa

Think tanks e especialistas em políticas apresentaram recomendações detalhadas para reforçar a segurança dos minerais críticos. O Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais propôs sete medidas específicas, incluindo a criação de um renovado Bureau de Minas para coordenar o desenvolvimento mineiro interno, o desenvolvimento de incentivos para salvaguardar as indústrias dos EUA e a reforma da Corporação Financeira de Desenvolvimento Internacional dos EUA para financiar melhor projetos de minerais. Estas recomendações sublinham a necessidade de uma abordagem equilibrada que combine a expansão da produção interna com parcerias internacionais estratégicas.

Uma recomendação particularmente importante apela à adição do cobre à lista de minerais críticos do Departamento do Interior. Embora atualmente não classificado como crítico, o consumo de cobre nos Estados Unidos atingiu 1,8 milhões de toneladas métricas em 2022, tornando-o o segundo maior consumidor a nível mundial, depois da China. O cobre é essencial para infraestruturas, tecnologias de energia limpa, aplicações de defesa, eletrónica e sistemas automóveis. Só a indústria de inteligência artificial poderá exigir até 200 000 toneladas métricas de cobre por ano entre 2025 e 2028 para infraestrutura de centros de dados, acrescentando pressão substancial a fornecimentos já apertados. Designar o cobre como crítico torná-lo-ia elegível para incentivos existentes e futuros, encorajando o investimento em capacidades de refinação internas.

A Carnegie Endowment for International Peace defendeu uma estratégia industrial abrangente para os metais que equilibre a relocalização através da mineração interna e a deslocalização através do desenvolvimento internacional de cadeias de abastecimento. A sua análise revela que, mesmo em cenários otimistas, a produção interna dos EUA só satisfaria a procura projetada de zinco e molibdénio até 2035. Ainda seriam necessárias importações substanciais de cobre, grafite, lítio, prata, níquel e manganês para apoiar a expansão industrial e a modernização da rede. Esta realidade sublinha a importância de desenvolver parcerias fiáveis com nações aliadas, em vez de procurar uma autossuficiência pura.

Instrumentos políticos como contratos de preço garantido com mineiros e processadores — modelados no acordo com a MP Materials — poderiam proporcionar certeza de investimento através de mecanismos de partilha de ganhos. Em vez de tarifas generalizadas, que podem aumentar os custos para os fabricantes nacionais, contratos por diferença poderiam estabelecer preços de exercício, permitindo simultaneamente que as forças de mercado operem. Esta abordagem proporciona certeza de preços aos investidores sem as distorções económicas associadas a medidas protecionistas.

O caminho a seguir: desafios e prazos

Apesar do foco urgente na redução da dependência chinesa, os especialistas alertam que criar cadeias de abastecimento alternativas resilientes exigirá um esforço sustentado ao longo de um período prolongado. Analistas da Adamas Intelligence estimam que, com "impulso sustentado de políticas e investimento", os Estados Unidos e os seus aliados precisarão de 10 a 15 anos para criar cadeias de abastecimento com a amplitude e a profundidade necessárias para apoiar a procura crescente. Este prazo reflete a complexidade de construir não apenas minas, mas ecossistemas de processamento inteiros capazes de competir com a infraestrutura chinesa estabelecida.

Os volumes atuais de importação ilustram a escala do desafio. Os Estados Unidos importam aproximadamente 10 000 toneladas de ímanes de terras-raras da China por ano, enquanto a Europa importa mais de 25 000 toneladas. A procura em ambas as regiões deverá crescer múltiplas vezes na próxima década, impulsionada pela expansão dos veículos elétricos, sistemas de energia renovável e aplicações de defesa. Satisfazer esta procura através de fontes não chinesas exige expandir simultaneamente a capacidade de mineração, construir instalações de processamento e desenvolver capacidades de fabrico para produtos finais como ímanes e componentes de baterias.

Ryan Castilloux, fundador e diretor-geral da Adamas Intelligence, observou que os controlos à exportação propostos pela China poderiam fazer com que as atuais perturbações nas cadeias de abastecimento parecessem um "inconveniente menor". Se forem plenamente implementadas, as novas regras exigiriam licenças para produtos que contenham quantidades vestigiais de materiais ou tecnologia chineses, ampliando potencialmente os estrangulamentos existentes e as perturbações nas linhas de montagem de forma múltipla. Esta perspetiva acelerou os esforços para desenvolver fontes alternativas, mas lacunas de competência técnica, preocupações ambientais e requisitos de capital continuam a apresentar obstáculos significativos.

"Mesmo com forte vontade política, o licenciamento, o financiamento e a aceleração técnica destes projetos complicados não podem ser demasiado acelerados", afirmou Ross Chandler, investigador de pós-doutoramento na Universidade Nacional Australiana que estuda minerais críticos. Descrevendo o esforço para reduzir a dependência da China, caracterizou-o como um "processo de várias décadas".

Os cálculos estratégicos da China

Enquanto as nações ocidentais se mobilizam para reduzir a sua dependência, analistas sugerem que a estratégia de controlo das exportações da China poderá exigir uma recalibração. O uso de restrições às terras-raras como instrumento diplomático produziu historicamente resultados mistos, acelerando frequentemente os próprios esforços de diversificação que Pequim procura desencorajar. Quando a China restringiu as exportações para o Japão em 2010, a Organização Mundial do Comércio decidiu que as medidas violavam as regras do comércio internacional, levando Pequim a retirá-las e incentivando o Japão e outras nações a desenvolver fontes alternativas. A atual vaga de restrições parece estar a produzir efeitos semelhantes, com grandes consumidores como os Estados Unidos, o Japão e a União Europeia a reconstruir capacidade de refinação interna e a aprofundar ligações de abastecimento com outros fornecedores.

Analistas do East Asia Forum argumentam que controlos à exportação mais rigorosos proporcionaram incentivos adicionais para que os parceiros da China ricos em recursos se alinhem mais estreitamente com Washington e isolem as suas cadeias de abastecimento de potenciais constrangimentos chineses. A Austrália, que procurou estabilizar o envolvimento económico com a China sob o primeiro-ministro Anthony Albanese, optou ainda assim por aprofundar a cooperação com os Estados Unidos através do quadro de minerais críticos. Este padrão sugere que a diplomacia de recursos da China pode estar a fortalecer o ecossistema de abastecimento não chinês em vez de garantir a dominância chinesa.

Alguns especialistas sugerem que a China poderia beneficiar de uma abordagem mais direcionada e baseada em regras, centrada estritamente em preocupações legítimas de segurança nacional, mantendo simultaneamente um comércio aberto com parceiros de confiança. Isentar parceiros como o Japão e a União Europeia de restrições amplas poderia ajudar a sustentar redes económicas diversificadas e reduzir a perceção de coerção. Estabelecer uma maior previsibilidade e estabilidade no papel da China como centro da cadeia de abastecimento global poderia manter relações cooperativas sob pressão externa, preservando potencialmente quota de mercado mesmo enquanto as nações ocidentais desenvolvem fontes alternativas.

Em última análise, a competição pelas cadeias de abastecimento de minerais críticos reflete tensões geopolíticas mais amplas entre os Estados Unidos e a China. Embora reduzir a dependência mineral possa não eliminar a rivalidade estratégica, poderá limitar a capacidade de Pequim de usar alavancagem económica durante futuros conflitos. O sucesso deste esforço de diversificação dependerá de um compromisso político sustentado ao longo de várias administrações, de investimento financeiro substancial e de uma coordenação internacional eficaz na próxima década.

A conclusão

• Os Estados Unidos estão a liderar um esforço internacional para reduzir a dependência dos minerais críticos chineses, com uma reunião crucial de ministros dos Negócios Estrangeiros aliados agendada para 4 de fevereiro.
• A China controla entre 70% e 90% da capacidade global de processamento de terras-raras e porções significativas de outros minerais críticos, o que lhe confere uma alavancagem substancial sobre as cadeias de abastecimento globais.
• Os minerais críticos são essenciais para a tecnologia moderna, incluindo veículos elétricos, sistemas de energia renovável, sistemas de defesa e fabrico de semicondutores.

A estratégia dos EUA combina a expansão da produção interna através de licenciamento simplificado e incentivos financeiros com parcerias internacionais para criar redes de abastecimento diversificadas.

• Construir cadeias de abastecimento não chinesas exigirá 10 a 15 anos de investimento sustentado, com os volumes atuais de importação a situarem-se em 10 000 toneladas anuais para os Estados Unidos e 25 000 toneladas para a Europa.

Os recentes controlos à exportação da China sobre produtos que contenham quantidades vestigiais de materiais ou tecnologia chineses aceleraram os esforços de diversificação das nações ocidentais e dos seus aliados.

Especialistas em políticas recomendam uma abordagem equilibrada que combine o desenvolvimento interno com parcerias internacionais estratégicas, em vez de procurar uma autossuficiência pura.