Timor-Leste revê estratégia do Fundo Petrolífero enquanto dependência orçamental agrava riscos de esgotamento

Poupanças de quase 19 mil milhões de dólares, com pressão para reduzir a despesa

Timor-Leste está a rever a forma de proteger um Fundo Petrolífero avaliado em quase 19 mil milhões de dólares norte-americanos, depois de um seminário internacional realizado em Banguecoque, a 6 e 7 de outubro de 2026, ter renovado os apelos a uma maior disciplina orçamental. A ministra das Finanças, Santina Cardoso, afirmou que o fundo assegura cerca de 80% do financiamento do orçamento do Estado, tornando a sua preservação uma questão que diz tanto respeito à despesa pública e ao desenvolvimento económico como ao desempenho dos investimentos.

O Conselho Consultivo do Fundo Petrolífero recomendou uma gestão mais prudente e disciplinada, para preservar as finanças públicas e os recursos para as gerações futuras. O primeiro-ministro, Xanana Gusmão, participou na reunião, organizada pelo Ministério das Finanças e pelo Banco Central de Timor-Leste (BCTL) durante a sua visita oficial à Tailândia.

O alerta tem um indicador oficial concreto. O relatório explicativo que acompanha a proposta de alteração da dívida pública PPL n.º 30/VI(3.ª), publicada através do Parlamento Nacional, indica que o Ministério das Finanças estima que o fundo poderá esgotar-se totalmente até 2037 se os levantamentos continuarem ao mesmo nível. A proposta alteraria a Lei n.º 13/2011, de 28 de setembro, que regula a dívida pública.

Cardoso afirmou, ainda assim, que o fundo estava a ter um desempenho superior ao previsto em projeções anteriores: as receitas petrolíferas e os rendimentos dos investimentos tinham ultrapassado as expectativas, enquanto os levantamentos tinham ficado abaixo do previsto. O Governo tem, assim, de conciliar dois factos. A reserva financeira está mais forte do que se antecipava, mas, há anos, a despesa ultrapassa o referencial de levantamentos sustentáveis.

As discussões em Banguecoque não anunciaram um novo limite para os levantamentos, uma afetação de investimentos aprovada ou um calendário para alterações orçamentais. Em vez disso, o Governo afirmou estar a analisar opções para uma transição gradual, orientada pelas regras e princípios já existentes do fundo.

Temas das discussões em Banguecoque

O primeiro dia foi dedicado à sustentabilidade do fundo, aos projetos financiados com os seus recursos, ao contributo destes para os objetivos do fundo e à estratégia orçamental. O segundo dia centrou-se na gestão dos investimentos, no risco e nos rendimentos. Em conjunto, estes temas ligam as decisões sobre a carteira financeira às decisões sobre o montante da despesa do Estado.

Cardoso defendeu a realização de mais estudos e a atualização dos modelos económicos para apoiar a preparação e execução do Orçamento Geral do Estado. O Conselho Consultivo analisou também o desempenho dos investimentos, a despesa pública anual e o efeito da execução orçamental nos rendimentos do fundo. Entre as recomendações estavam opções para melhorar a gestão, e não apenas a identificação de riscos.

Especialistas da Austrália e da Noruega partilharam experiência na gestão de fundos soberanos e na sustentabilidade financeira. Os participantes trocaram também experiências com especialistas e instituições da Tailândia e do Bank Negara Malaysia. As apresentações abordaram as prioridades nacionais de investimento e formas de mobilizar capital para o desenvolvimento a longo prazo.

A delegação incluía o vice-primeiro-ministro Mariano Assanami Sabino, a vice-ministra dos Assuntos da ASEAN, Milena Rangel, o embaixador de Timor-Leste na Tailândia e a chefe de gabinete do primeiro-ministro, Elizabeth Exposto. A sua presença enquadrou a discussão técnica em decisões governamentais mais amplas sobre desenvolvimento e relações regionais.

Como funciona a regra do rendimento sustentável

O perfil do Fundo Petrolífero publicado pelo Fórum Internacional de Fundos Soberanos explica o quadro jurídico. O fundo foi criado ao abrigo da Lei n.º 9/2005, de 3 de agosto, posteriormente alterada pela Lei n.º 12/2011, de 28 de setembro. Dá execução ao artigo 139.º da Constituição, que exige a utilização equitativa dos recursos naturais e a constituição de uma reserva financeira com a sua exploração.

O fundo é uma conta do Ministério das Finanças mantida no BCTL. As receitas petrolíferas entram no fundo antes de serem feitas transferências para o orçamento do Estado. Essas transferências são orientadas pelo Rendimento Sustentável Estimado (ESI, na sigla inglesa), fixado em 3% da riqueza petrolífera total.

A riqueza petrolífera inclui tanto o saldo do fundo como o valor atual das receitas petrolíferas futuras esperadas. O valor atual exprime quanto valem hoje os recebimentos futuros. Por isso, o referencial não corresponde simplesmente a 3% do dinheiro e dos investimentos atualmente detidos pelo fundo.

A título ilustrativo, 3% de um saldo de 19 mil milhões de dólares correspondem a 570 milhões de dólares. Este cálculo é meramente indicativo, não uma estimativa oficial do ESI, porque a fórmula legal também inclui os recebimentos futuros esperados. Esta distinção é importante para comparar a dimensão do fundo com as necessidades do orçamento.

O fundo investe exclusivamente em ativos financeiros internacionais, com o objetivo de obter uma rendibilidade real de 3% a longo prazo. A rendibilidade real mede os ganhos depois de descontada a inflação. A meta de investimento e o referencial de levantamentos são ambos de 3%, mas têm finalidades diferentes: uma diz respeito ao desempenho da carteira, enquanto o outro orienta a despesa sustentável.

O perfil institucional reconhece também que procurar rendimentos dos investimentos implica aceitar flutuações a curto prazo. Um ano de forte valorização dos mercados pode aumentar o saldo sem demonstrar que o mesmo ritmo de levantamentos será comportável em anos menos favoráveis.

Elevada dependência do orçamento em vários indicadores

A proposta de alteração da dívida pública afirma que, na última década, o Fundo Petrolífero financiou regularmente mais de 70% da despesa do orçamento do Estado. Associa essa dependência a levantamentos superiores ao ESI e defende a diversificação das fontes de receita orçamental.

O valor de cerca de 80% referido por Cardoso corresponde à dependência do financiamento discutida no seminário de Banguecoque. O antigo ministro das Finanças Rui A. Gomes, que exerceu funções entre 2018 e 2023, estima que as transferências do fundo financiaram cerca de 73% do orçamento de 2025. Estes valores referem-se a períodos e formulações diferentes, pelo que não devem ser tratados como uma série exata que indique um aumento de sete pontos percentuais.

Gomes situa em 2008 o início dos levantamentos reiterados acima do rendimento sustentável. Numa análise de janeiro de 2025, Damien Kingsbury, professor emérito da Universidade Deakin, afirma, de forma semelhante, que os levantamentos excederam o nível sustentável em quase todos os anos desde 2008-09. A sua análise estima que, em 2023, os levantamentos corresponderam a 88% do produto interno bruto (PIB).

A percentagem do orçamento e a percentagem do PIB medem coisas diferentes. A primeira indica em que medida o financiamento do Governo depende do fundo; a segunda compara os levantamentos com a dimensão da economia. Ambas apontam para uma forte dependência, mas as percentagens não são permutáveis.

Gomes indica que o orçamento inicial de 2026 foi de 2,29 mil milhões de dólares, face a 2,6 mil milhões em 2025. Trata-se de uma redução de 310 milhões de dólares, ou cerca de 12%. Em junho de 2026, foi aprovado um montante adicional de 101,1 milhões de dólares, principalmente para responder à subida dos preços internacionais dos combustíveis. A redução inicial não eliminou, portanto, a necessidade de financiamento adicional durante o ano.

Porque diferem as previsões de esgotamento

A estimativa de 2037 do Ministério das Finanças, incluída na proposta de alteração da dívida pública, pressupõe que os levantamentos se mantêm ao mesmo nível. Uma descrição separada da avaliação de Gomes situa o risco por volta de 2034, caso persistam levantamentos superiores ao ESI. A análise de Kingsbury, publicada em janeiro de 2025, previa o esgotamento na segunda metade da década seguinte se a despesa continuasse ao mesmo nível.

São estimativas diferentes, não uma data de esgotamento consensual. As projeções de 2034 e 2037 distam três anos, e os pressupostos em que assentam não são apresentados com detalhe suficiente para as conciliar. Os rendimentos dos investimentos, a despesa, a inflação e as futuras receitas petrolíferas influenciam a rapidez com que a reserva poderá diminuir.

Gomes refere um saldo de cerca de 18,75 mil milhões de dólares em maio de 2026, enquanto os relatos do seminário de Banguecoque falam em quase 19 mil milhões em outubro. Os valores dizem respeito a datas diferentes e são apresentados com níveis de arredondamento distintos. Não demonstram um aumento preciso entre maio e outubro.

O seu relato indica também um saldo de aproximadamente 18,3 mil milhões de dólares no final de 2024 e um retorno do investimento de 6,8% nesse ano, depois de 9,99% em 2023. Gomes argumenta que as transferências para o orçamento absorveram uma parte substancial dos ganhos dos investimentos.

A afirmação de Cardoso de que os resultados superaram as projeções é compatível com essa preocupação. Um fundo pode ter um desempenho superior ao previsto e, ainda assim, acabar por se esgotar se os levantamentos continuarem a consumir os seus ativos. Melhores resultados dão mais margem para ajustamentos, mas não demonstram, por si só, que a despesa atual seja sustentável.

A transição após Bayu-Undan

O fim da produção comercial em Bayu-Undan alterou a equação do financiamento. Gomes data esse acontecimento de 4 de junho de 2025 e descreve o período seguinte como uma mudança, deixando de depender das receitas petrolíferas correntes e passando a depender dos rendimentos dos investimentos do fundo e dos ativos acumulados.

A cronologia é descrita de forma diferente. A análise de Kingsbury, de janeiro de 2025, referia que os campos petrolíferos do Mar de Timor já não geravam receitas, enquanto Gomes identifica junho de 2025 como a data do fim da produção comercial de Bayu-Undan. Estas afirmações não devem ser interpretadas como definindo uma única data de corte para todas as receitas petrolíferas.

Os principais marcos mostram como se desenvolveu o debate atual:

• 2005: Timor-Leste criou o Fundo Petrolífero e o quadro para preservar a riqueza petrolífera.
• A partir de 2008-09: segundo Gomes e Kingsbury, os levantamentos ultrapassaram o referencial sustentável na maioria dos anos.
• 2024: a Timor GAP adquiriu uma participação de 16,74% no consórcio de Bayu-Undan, segundo Gomes.
• 4 de junho de 2025: terminou a produção comercial de Bayu-Undan, segundo Gomes.
• Junho de 2026: foi aprovado um aumento orçamental de 101,1 milhões de dólares.
• 6-7 de outubro de 2026: o seminário de Banguecoque analisou a sustentabilidade orçamental e a estratégia de investimento.

Gomes descreve também uma possível nova utilização para Bayu-Undan através da captura e armazenamento de carbono. O projeto proposto poderá armazenar cerca de 10 milhões de toneladas de dióxido de carbono por ano, mas a sua viabilidade depende de uma decisão final de investimento e da celebração de contratos. A capacidade potencial de armazenamento não equivale a receitas garantidas para o Governo.

As receitas de Greater Sunrise não estão garantidas no orçamento

Greater Sunrise continua a ser central nas expectativas de futuras receitas petrolíferas. A análise de Kingsbury afirma que Timor-Leste detém uma participação de 56,6% no projeto e descreve um diferendo sobre se o gás deve ser processado na Austrália ou numa instalação proposta para a costa sul de Timor-Leste.

A análise indica que a parcela das receitas a montante atribuída a Timor-Leste seria de 80% se o processamento ocorresse na Austrália e de 70% se ocorresse em Timor-Leste. Estas parcelas das receitas são distintas da participação no projeto. Kingsbury descreve também uma proposta australiana, apresentada no final de 2024, para aumentar para 90% a parcela das receitas de Timor-Leste, com a parte da Austrália a financiar um fundo de desenvolvimento específico.

Os valores descrevem acordos e uma proposta discutidos na altura, não um resultado confirmado no seminário de Banguecoque. Kingsbury afirma que o projeto continuava bloqueado no final de 2024; na sua avaliação posterior, Gomes também refere que não havia uma decisão definitiva.

Gomes cita projeções governamentais de mais de 78 mil milhões de dólares em impostos e royalties provenientes de Greater Sunrise. A análise de Kingsbury refere gás avaliado em mais de 33 mil milhões de dólares. Estes valores medem coisas diferentes e não são diretamente comparáveis. Nenhum corresponde a dinheiro já disponível para a despesa anual do orçamento.

A questão prática é o calendário. Novos projetos petrolíferos poderão gerar receitas no futuro, mas a transição orçamental tem de gerir os levantamentos antes de essas receitas chegarem. Os relatos do seminário não identificam uma data de início da produção confirmada nem uma decisão final de investimento.

A qualidade da despesa importa tanto como os limites

O relatório do Banco Mundial sobre a despesa pública, publicado a 13 de fevereiro de 2025 e intitulado Relatório Económico de Timor-Leste: Transformar a Despesa Pública para um Crescimento Elevado, apresenta uma medida do desafio de desenvolvimento. Entre 2013 e 2023, a despesa pública correspondeu, em média, a 85% do PIB, enquanto o crescimento anual do PIB foi, em média, de 1,3%.

O relatório indica também que 42% da população vivia abaixo do limiar nacional de pobreza. A análise académica de Kingsbury apresenta outros indicadores: mais de um quarto da população vivia em pobreza absoluta, quase metade em pobreza multidimensional e quase metade das crianças com menos de cinco anos sofria de atraso no crescimento. As diferentes definições de pobreza e períodos de referência significam que estes valores não são diretamente comparáveis.

Bernard Harborne, representante do Banco Mundial em Timor-Leste, apelou a uma despesa que produza melhores resultados económicos:

Timor-Leste está numa fase decisiva. Para criar emprego e impulsionar o crescimento, o país é incentivado a melhorar a eficiência da despesa e a diversificar a economia.

O Banco Mundial recomenda avançar gradualmente para o cumprimento do ESI, melhorar a cobrança de impostos e reorientar recursos de programas ineficazes para as infraestruturas, a educação e a saúde. Apela também a melhores procedimentos de contratação pública, a uma gestão mais sólida do investimento público e à redução dos atrasos nos projetos.

Estas recomendações dão conteúdo ao argumento de Cardoso de que a sustentabilidade é também uma questão de desenvolvimento. Reduzir os levantamentos protege a reserva, enquanto uma despesa mais eficaz pode fortalecer a economia e a capacidade de gerar receitas fora do setor petrolífero.

O que uma transição orçamental gradual tem de resolver

O Governo afirma que pretende utilizar os recursos do fundo para apoiar setores produtivos, diversificar a economia e reduzir a dependência do petróleo. Os valores de Gomes dão uma ideia da dimensão desse desafio: as exportações não petrolíferas rondavam os 35 a 36 milhões de dólares, face a importações anuais de bens essenciais de cerca de 900 milhões de dólares. Com base nestes valores, as importações correspondiam a cerca de 25 a 26 vezes o valor das exportações não petrolíferas, embora estas duas categorias não constituam uma balança comercial completa.

A proposta de alteração da dívida pública identifica as obrigações do Tesouro e os bilhetes do Tesouro como possíveis instrumentos de financiamento e afirma que os sucessivos governos têm tido a intenção de os emitir. São formas de endividamento. Podem diversificar as fontes de financiamento, mas têm de ser reembolsadas e não substituem a necessidade de reforçar as receitas recorrentes.

Os aspetos da governação exigem também cautela. O governador do BCTL, Hélder Lopes, descreveu um Conselho de Investimentos que aconselha o ministro das Finanças, composto por três especialistas do BCTL, e um seminário anual. Cardoso referiu seminários do Conselho Consultivo realizados habitualmente duas vezes por ano, uma no país e outra no estrangeiro. Os relatos usam designações diferentes para os conselhos e referem frequências distintas; não permitem concluir que se trata exatamente do mesmo órgão ou calendário.

As próximas decisões de fundo dizem respeito ao ritmo de redução dos levantamentos, à despesa a proteger, às medidas de receita interna e ao risco dos investimentos. Os relatos do seminário não anunciaram um prazo para a adoção de uma estratégia revista, a emissão de títulos do Tesouro ou a definição de uma nova trajetória de levantamentos sustentáveis.

A escolha central está já definida: aproveitar um saldo superior ao esperado para apoiar uma transição gerida, sem presumir que os ganhos dos mercados ou projetos petrolíferos ainda não confirmados cobrirão indefinidamente as necessidades orçamentais.

Pontos principais

• O Fundo Petrolífero de Timor-Leste estava avaliado em quase 19 mil milhões de dólares durante o seminário realizado em Banguecoque, a 6 e 7 de outubro de 2026.
• A ministra das Finanças, Santina Cardoso, afirmou que o fundo assegura cerca de 80% do financiamento do orçamento do Estado.
• O Conselho Consultivo recomendou maior disciplina, enquanto o Governo analisa uma transição orçamental gradual.
• Uma proposta de alteração da dívida pública cita uma estimativa do Ministério das Finanças segundo a qual o fundo poderá esgotar-se até 2037 se os levantamentos não mudarem; uma avaliação distinta situa o risco por volta de 2034.
• O Rendimento Sustentável Estimado corresponde a 3% da riqueza petrolífera total, incluindo as receitas petrolíferas futuras esperadas.
• O Banco Mundial recomenda uma despesa mais eficaz, o reforço da cobrança de impostos e o cumprimento gradual da regra do rendimento sustentável.
• Os relatos do seminário não anunciaram um novo limite para os levantamentos, um prazo para as reformas ou uma data confirmada para o início da produção em Greater Sunrise.