O interesse de Seul nas terras raras da Mongólia testa os limites da diplomacia dos recursos

Um acordo sobre minerais com consequências para além do comércio

A Coreia do Sul está a recorrer à Mongólia em busca de elementos de terras raras e outros minerais críticos, enquanto a China aperta o seu controlo sobre as cadeias de abastecimento globais. A parceria promete novo acesso a materiais necessários para veículos elétricos, semicondutores, drones, robótica e equipamento militar. Coloca também a Mongólia no centro de uma disputa que envolve a China, a Rússia e os Estados Unidos.

Os presidentes da Coreia do Sul e da Mongólia assinaram um Acordo de Parceria Económica Abrangente a 11 de julho. O acordo elimina tarifas de entre 2 e 5 por cento sobre as importações de cobre, molibdénio e terras raras da Mongólia. Um centro de investigação conjunto, em funcionamento desde dezembro, está a estudar os depósitos da Mongólia e possíveis rotas de exportação.

Para Seul, o acordo faz parte de um esforço mais amplo para reduzir a dependência dos fornecimentos chineses. A Coreia do Sul preside atualmente a uma coligação de 17 países lançada por Washington para diversificar o acesso a minerais críticos. O acordo tem uma vertente comercial, mas o seu propósito mais amplo está estreitamente ligado à relação de segurança entre a Coreia do Sul e os Estados Unidos.

Essa ligação pode colocar a Mongólia numa posição difícil. O país há muito que tenta equilibrar as suas relações com os dois grandes vizinhos ao mesmo tempo que constrói laços com aquilo a que chama terceiros vizinhos, incluindo a Coreia do Sul, os Estados Unidos, o Japão e países europeus.

Porque é que as terras raras são tão valiosas?

Os elementos de terras raras são um grupo de 17 metais. O seu nome não significa que estejam ausentes da crosta terrestre. A dificuldade está em encontrar depósitos concentrados e separar os elementos da rocha circundante. O processamento pode exigir tecnologia complexa, grandes quantidades de energia e controlos rigorosos sobre os resíduos.

Pequenas quantidades de materiais de terras raras são essenciais em ímanes permanentes potentes. Estes ímanes ajudam os motores dos veículos elétricos a funcionar de forma eficiente e são também utilizados em turbinas eólicas, equipamento informático, maquinaria de precisão, aeronaves, mísseis, aviões de caça e drones. Outros minerais críticos, como o cobre, o tungsténio e o molibdénio, são utilizados em sistemas de energia, equipamento aeroespacial, ferramentas e produção de defesa.

A China tem uma posição dominante no setor. As estimativas citadas na investigação situam a quota da China em cerca de 59 por cento da mineração global de terras raras e aproximadamente 90 por cento da capacidade de refinação e processamento. O país produz também a maioria dos ímanes permanentes que contêm neodímio e disprósio, dois elementos utilizados em motores de alto desempenho e outros equipamentos avançados.

Os Estados Unidos importaram cerca de 70 por cento dos seus compostos e metais de terras raras da China entre 2020 e 2023, segundo dados do Serviço Geológico dos Estados Unidos. Essa dependência tornou o abastecimento de minerais uma questão de segurança, bem como uma preocupação comercial.

O que traz a Mongólia à parceria?

A Mongólia é um dos países mais ricos em minerais do mundo. Foram identificados mais de 80 tipos de minerais, incluindo cobre, ouro, urânio e elementos de terras raras. Relatórios baseados em levantamentos existentes colocam a Mongólia entre os dez países com mais recursos minerais.

O país tem seis depósitos de terras raras registados e 26 locais de ocorrência conhecidos. Uma estimativa coloca as suas reservas de terras raras em cerca de 31 milhões de toneladas, ou cerca de 16 por cento do total mundial. A Mongólia tem também reservas estimadas de cobre de 55 milhões de toneladas e reservas de carvão de 175 mil milhões de toneladas. A mina de Oyu Tolgoi, na região sul do Gobi, está entre as maiores operações de cobre e ouro do mundo.

Estes números têm, no entanto, uma ressalva importante. A Mongólia é cerca de 16 vezes maior do que a Coreia do Sul, mas cerca de 55 por cento do seu território ainda não foi explorado em detalhe. As estimativas de reservas podem mudar à medida que os levantamentos geológicos melhoram.

A mineração já domina a economia da Mongólia. Em 2024, o setor representou cerca de 27 por cento do produto interno bruto, 70,9 por cento da produção industrial e 87,2 por cento das exportações. O governo quer usar novos projetos minerais para atrair investimento, ao mesmo tempo que reduz a sua dependência das vendas de carvão e matérias-primas.

Pode a Mongólia ir além da exportação de matérias-primas?

Responsáveis mongóis dizem que o objetivo é criar capacidade de processamento local em vez de simplesmente enviar minério não processado para o estrangeiro. O embaixador Sukhee Sukhbold apelou a que a tecnologia e o investimento coreanos fossem combinados com os recursos minerais da Mongólia, para que os dois países possam produzir em conjunto materiais de maior valor.

Estamos a exportar minerais em bruto para a China e a vendê-los tal como estão. Mas o mundo precisa de mais produtos processados. Porque é que estamos a exportar apenas matérias-primas? Precisamos de as processar e produzir os produtos de que o mundo precisa.

O processamento de minério dentro da Mongólia poderá reduzir o volume que tem de atravessar território estrangeiro. O tungsténio, o molibdénio e os materiais de terras raras poderiam ser transformados em concentrados ou produtos intermédios antes do envio. Essas medidas tornariam o transporte mais eficiente e poderiam criar postos de trabalho e competências industriais na Mongólia.

Especialistas sul-coreanos estão a estudar se podem ser construídas unidades de processamento perto das minas mongóis. Os materiais acabados poderiam depois ser transportados por via aérea em volumes mais pequenos, embora o transporte aéreo de mercadorias fosse dispendioso e se adequasse melhor a produtos refinados do que a grandes quantidades de minério. Um primeiro carregamento de concentrado de tungsténio mongol foi transportado por via aérea para a Coreia do Sul a 27 de junho, segundo o professor Song Byeong Gu, da Universidade Dankook.

O plano enfrenta limites práticos. As unidades de processamento exigem eletricidade fiável, água, estradas, trabalhadores qualificados e salvaguardas ambientais. Os invernos rigorosos da Mongólia, as grandes distâncias e a infraestrutura limitada podem aumentar os custos de construção e de funcionamento. Uma unidade por si só não consegue eliminar todos os riscos de uma cadeia de abastecimento que continua a depender de países vizinhos para equipamento, combustível e algumas ligações de transporte.

Porque é que a geografia é a maior preocupação de Seul?

A Mongólia não tem litoral. Até 90 por cento das suas exportações, incluindo minerais, têm de passar pelas redes ferroviárias e pelos portos chineses ou russos antes de chegar aos mercados globais. Isto deixa o país com menos opções do que os fornecedores costeiros.

Especialistas sul-coreanos alertam que a China ou a Rússia poderiam atrasar expedições, aumentar os custos aduaneiros ou criar barreiras administrativas se concluíssem que os minerais mongóis estavam a ser redirecionados para os Estados Unidos ou para o Japão. O professor Jang Jae Hyuk, da Universidade Hankuk de Estudos Estrangeiros, descreveu a fronteira como um grave estrangulamento logístico.

Se a China quisesse contrariar os Estados Unidos, poderia aumentar acentuadamente os custos aduaneiros ou simplesmente atrasar as coisas na fronteira.

Uma disputa não exigiria um embargo formal para causar danos. Atrasos nos postos fronteiriços, inspeções mais rigorosas, alterações no acesso ferroviário ou custos de seguro mais elevados poderiam tornar um projeto comercialmente inviável. As empresas que dependem de apenas uma ou duas rotas estão especialmente expostas a este tipo de pressão.

As ligações ferroviárias através da Rússia acarretam os seus próprios riscos políticos e comerciais. Moscovo continua a ser um parceiro de trânsito essencial para a Mongólia, enquanto a sua relação mais estreita com Pequim aumentou a importância da cooperação trilateral. A China instou a Rússia e a Mongólia a reforçarem os laços energéticos, financeiros e de infraestrutura e a resistirem ao que o presidente chinês Xi Jinping descreveu como interferência externa.

É também o acordo uma estratégia dos EUA para a cadeia de abastecimento?

Alguns analistas veem o acordo entre a Coreia do Sul e a Mongólia como parte de um entendimento mais amplo a três países que envolve Washington. A Coreia do Sul pode importar minerais mongóis, processar alguns deles no país e depois fornecer materiais a fabricantes norte-americanos no âmbito da aliança em expansão entre Seul e Washington.

Essa possibilidade confere ao acordo uma dimensão estratégica. Se a China acreditar que os recursos mongóis estão a ser usados para enfraquecer a sua posição ou apoiar a produção de defesa norte-americana, Pequim poderá exercer pressão através de canais comerciais ou de trânsito. A Rússia também poderá opor-se se considerar o entendimento como parte de um esforço ocidental mais amplo para reduzir a sua influência na região.

A Coreia do Sul já está a apoiar projetos concebidos para criar capacidade de processamento fora da China. Os Estados Unidos adquiriram uma participação de 10,59 por cento na Korea Zinc, a maior fundição de zinco do mundo. A Korea Zinc e o governo norte-americano estão a apoiar uma unidade integrada de metais e minerais críticos no Tennessee, com um valor estimado de 7,4 mil milhões de dólares.

Outras empresas coreanas estão a desenvolver projetos relacionados. A LS Cable and System está a discutir uma fábrica de ímanes permanentes de terras raras na Virgínia, enquanto a Posco International se associou à ReElement Technologies numa instalação de separação e refinação no Indiana. Estes projetos mostram que o interesse de Seul na Mongólia está ligado a uma tentativa mais ampla de construir uma rede de abastecimento que vai da mineração ao fabrico final.

Como equilibra a Mongólia os seus vizinhos?

A política dos terceiros vizinhos da Mongólia foi concebida para ampliar as suas opções diplomáticas e económicas sem provocar a China ou a Rússia. A sua geografia torna inevitáveis relações próximas com ambos os vizinhos. A China é o maior parceiro comercial da Mongólia e um importante destino das exportações de minerais. A Rússia continua a ser importante para o combustível, os transportes e as ligações energéticas.

A Coreia do Sul tornou-se parceira estratégica da Mongólia em 2021. O comércio bilateral cresceu de cerca de 2,7 milhões de dólares, quando as relações diplomáticas começaram em 1990, para mais de 600 milhões de dólares nos últimos anos. A cooperação inclui agora mineração, infraestrutura, cuidados de saúde, turismo e educação.

A relação também tem beneficiado do apoio da ajuda ao desenvolvimento coreana. Grupos coreanos trabalharam em instalações médicas, recursos hídricos e infraestrutura urbana. Um consórcio coreano concluiu o projeto básico da primeira linha de metro de Ulan Bator, cuja construção deverá começar em 2026.

Para Ulan Bator, a cooperação com Seul proporciona acesso a tecnologia e investimento sem exigir um alinhamento político exclusivo. O embaixador afirmou que a Mongólia procura comunicar e comerciar com todos os parceiros em vez de classificar os países em categorias fixas. Esse equilíbrio será posto à prova se as exportações de minerais ficarem diretamente ligadas à disputa entre os EUA e a China.

Que lições se retiram do urânio e de outros minerais?

A questão das terras raras faz parte de um esforço mais amplo da Mongólia para diversificar o seu setor mineiro. O urânio, o cobre e outros minerais estão a atrair o interesse de países que procuram novos fornecedores para a energia, a indústria e a tecnologia.

Estima-se que a Mongólia possua cerca de 190 000 toneladas de recursos de urânio identificados, com recursos totais possíveis de até 1,5 milhões de toneladas. O desenvolvimento proposto do depósito de Zuuvch Ovoo com a empresa francesa Orano deverá exigir um investimento de cerca de 1,6 mil milhões de dólares, com a produção prevista para cerca de 2028.

Os projetos de urânio têm avançado lentamente na Mongólia devido a litígios de licenciamento, leis em mudança e preocupações públicas com a contaminação da água, a exposição radioativa e os danos em terras de pastagem. Essas dificuldades constituem um aviso para os projetos de terras raras. Os investidores precisarão de regras previsíveis, normas ambientais claras e uma confiança pública mais forte para que a Mongólia se torne um fornecedor estável.

O Cazaquistão oferece um exemplo de como políticas consistentes e conhecimentos técnicos podem transformar reservas minerais em produção sustentada. As autoridades da Mongólia estão a estudar essa experiência à medida que procuram atrair capital estrangeiro, mantendo simultaneamente uma parte maior das receitas públicas através de um fundo soberano.

O que poderá determinar o sucesso do acordo?

A parceria dependerá de mais do que a assinatura de um acordo comercial. Os levantamentos geológicos terão de confirmar que os depósitos são suficientemente grandes e adequados à extração comercial. Os governos e as empresas terão então de financiar minas, unidades de processamento, estradas, sistemas elétricos e disposições fronteiriças.

As preocupações ambientais também moldarão o apoio público. O processamento de terras raras pode produzir resíduos tóxicos se for mal gerido, enquanto a mineração pode afetar o abastecimento de água e as zonas de pastagem. As comunidades rurais da Mongólia esperarão uma consulta transparente e uma partilha justa dos benefícios económicos.

Seul tem também de decidir quanto risco está disposto a aceitar. Comprar minério à Mongólia pode reduzir a dependência direta da China, mas não cria uma cadeia de abastecimento totalmente independente enquanto o acesso ferroviário e portuário continuar controlado pela China e pela Rússia. Criar capacidade de processamento na Mongólia pode reduzir os volumes expedidos, embora não consiga eliminar totalmente a exposição política.

Para a Mongólia, o cálculo central é saber se as parcerias estrangeiras podem apoiar o desenvolvimento industrial em vez de repetirem um padrão de exportação de matérias-primas com valor local limitado. Para a Coreia do Sul, o cálculo é saber se uma nova fonte promissora pode ser ligada a transportes seguros e a um processamento fiável. Para Washington, a parceria é uma peça de uma tentativa mais ampla de reduzir a influência da China sobre materiais usados na economia moderna.

Conclusão

• A Coreia do Sul e a Mongólia assinaram um acordo que elimina tarifas sobre as importações de cobre, molibdénio e terras raras da Mongólia.
• A Mongólia tem grandes depósitos de terras raras, cobre, ouro, urânio e carvão, embora grande parte do seu território continue pouco estudada.
• A China controla cerca de 59 por cento da mineração de terras raras e 90 por cento da capacidade de refinação e processamento.
• Até 90 por cento das exportações da Mongólia têm de passar pelas redes de transporte chinesas ou russas.
• A Coreia do Sul está a estudar unidades de processamento na Mongólia e formas alternativas de expedir materiais refinados.
• A parceria apoia a política dos terceiros vizinhos da Mongólia, ao mesmo tempo que liga Seul mais estreitamente à estratégia de minerais críticos de Washington.
• Salvaguardas ambientais, regulamentação estável e trânsito fiável determinarão se o acordo se tornará uma parceria industrial duradoura.