Uma mudança geopolítica nos minerais críticos
Os Estados Unidos e a Indonésia finalizaram na quinta-feira um acordo comercial que concede às empresas americanas acesso sem restrições às vastas reservas de níquel e outras matérias-primas industriais do arquipélago, um passo que, segundo analistas, poderá reconfigurar profundamente as cadeias de abastecimento globais e desafiar o domínio de longa data da China no setor. O acordo, que fixa uma tarifa de 19 por cento sobre os bens indonésios e elimina os direitos sobre mais de 99 por cento das exportações americanas para o país do Sudeste Asiático, representa uma das mudanças mais significativas na diplomacia dos minerais críticos dos últimos anos.
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Ao abrigo dos termos negociados ao longo de sete rondas de conversações, a Indonésia comprometeu-se a eliminar as restrições à exportação de níquel, bauxite e cobre com destino aos Estados Unidos, aceitando simultaneamente comprar 38,4 mil milhões de dólares em bens americanos, incluindo matérias-primas energéticas, aeronaves e produtos agrícolas. O acordo estabelece também que a Indonésia não imporá restrições à propriedade de empresas locais por investidores norte-americanos através de medidas como exigências de alienação no setor mineiro, embora esteja prevista uma revisão desta disposição no prazo de 12 meses.
Para além das tradicionais barreiras comerciais, o acordo aborda preocupações estratégicas de segurança nacional. A Indonésia aceitou alinhar-se com Washington em matéria de controlos de exportação, restringindo a transferência de bens sujeitos a restrições tecnológicas americanas. O acordo exige ainda que Jacarta consulte Washington antes de celebrar acordos de comércio digital com outros países que possam pôr em causa os interesses dos Estados Unidos, e proíbe a Indonésia de impor impostos sobre serviços digitais que discriminem empresas americanas.
As disposições relativas aos minerais críticos estão no centro do entendimento. A Indonésia comprometeu-se a levantar as restrições à exportação de minério de níquel em bruto para o mercado norte-americano, uma mudança política significativa para um país que proibiu a exportação de minério em bruto em 2020 para forçar o processamento interno. O acordo facilita também o investimento americano na mineração, transformação e produção a jusante na Indonésia, incluindo terras raras, garantindo simultaneamente que os parques industriais de propriedade estrangeira enfrentam os mesmos requisitos fiscais e legais que as restantes empresas.
O controlo de Pequim sobre o níquel indonésio
As empresas chinesas controlam atualmente cerca de 80 por cento da produção indonésia de níquel de qualidade para baterias, tendo investido uma estimativa de 30 mil milhões de dólares na infraestrutura de processamento mineral do país ao longo da última década. Este domínio resultou em grande medida da proibição indonésia, em 2020, da exportação de minério de níquel em bruto, que obrigou os compradores internacionais a construir fundições dentro do país ou a perder o acesso às maiores reservas mundiais de níquel, que representam 42,3 por cento do total global, segundo o Serviço Geológico dos Estados Unidos.
O investimento transformou a Indonésia de exportador de matérias-primas no principal transformador mundial de níquel, responsável por cerca de 60 por cento da oferta global proveniente de minas. Empresas chinesas, incluindo a Tsingshan Holding Group, a Zhejiang Huayou Cobalt e a Ningbo Lygend, construíram mais de 90 por cento das fundições de níquel da Indonésia, utilizando frequentemente tecnologia de lixiviação ácida a alta pressão (HPAL) para extrair níquel e cobalto de qualidade para baterias a partir de minérios lateríticos de baixo teor encontrados em ilhas como Sulawesi.
Estas operações beneficiaram de padrões ambientais e laborais mais baixos em comparação com os concorrentes ocidentais, permitindo às instalações apoiadas pela China alcançar custos de produção de 3,17 dólares por libra, contra 6,56 a 8,24 dólares por libra em minas operadas por ocidentais, como Sorowako e Weda Bay. Esta vantagem de custos provocou uma saturação da oferta global, com os preços do níquel a caírem 44,7 por cento em 2023 e mais 26,1 por cento em 2024, forçando produtores de custos mais elevados na Austrália e na Nova Caledónia a suspender operações e aumentando a quota de mercado da Indonésia.
A concentração da propriedade chinesa cria desafios complexos para os decisores políticos americanos. Ao abrigo das anteriores disposições relativas a Entidades Estrangeiras Preocupantes (FEOC) que regiam os créditos fiscais da Lei de Redução da Inflação, grande parte da produção indonésia de níquel teria sido inelegível para subsídios devido à propriedade maioritariamente chinesa. Embora a eliminação do crédito fiscal 30D para veículos limpos ao abrigo da legislação recente tenha removido essa barreira específica, subsistem preocupações quanto à segurança da cadeia de abastecimento e à possibilidade de manipulação do mercado por Pequim.
Preocupações ambientais e laborais
O boom do níquel gerou uma degradação ambiental significativa, incluindo a destruição de pelo menos 156 mil hectares de floresta desde 2000, grande parte dela floresta tropical primária essencial para o sequestro de carbono. As operações mineiras em ilhas como Sulawesi e Halmahera deslocaram comunidades indígenas, incluindo tribos não contactadas como os Hongana Manyawa, ao mesmo tempo que poluíram habitats sensíveis de recifes no Triângulo de Coral.
As instalações de transformação dependem fortemente de centrais elétricas a carvão, com os parques industriais a representarem 15 por cento da produção elétrica a carvão da Indonésia, um valor que deverá subir para 24 por cento à medida que novos projetos entram em funcionamento. Esta dependência de combustíveis fósseis gera emissões substanciais de carbono, com os principais produtores de níquel a emitirem aproximadamente 15 milhões de toneladas métricas de gases com efeito de estufa em 2023, em grande parte provenientes do consumo de carvão utilizado para transformar minério laterítico em níquel de classe 1 para baterias.
As condições laborais têm atraído o escrutínio internacional. O Departamento do Trabalho dos Estados Unidos sinalizou produtos indonésios de níquel por preocupações relacionadas com trabalho forçado, particularmente em fundições de propriedade chinesa. Uma explosão num forno em dezembro de 2023 numa fábrica de níquel de propriedade chinesa em Morowali matou 20 trabalhadores, evidenciando deficiências de segurança. Estas preocupações levaram organizações da sociedade civil a exigir uma supervisão mais rigorosa, com grupos ambientalistas a notarem que a deposição submarina de resíduos continua apesar das proibições oficiais, contaminando o mar de Morowali, que contém 76 por cento dos recifes de coral do mundo.
Segundo relatos, o governo dos Estados Unidos financiou iniciativas de monitorização laboral através de organizações como a China Labor Watch, que recebeu subvenções para formar sindicatos indonésios e documentar casos de trabalho forçado. Estes esforços visam criar processos prontos para aplicação que ligam violações laborais a atores empresariais específicos e a compradores globais, potencialmente afetando a reputação das instalações operadas por chineses.
A competição entre grandes potências intensifica-se
O acordo comercial surge numa altura em que Washington tenta contrariar a influência de Pequim no Sudeste Asiático e garantir cadeias de abastecimento para baterias de veículos elétricos e aplicações de defesa. As reservas de níquel da Indonésia tornaram-se um ponto focal na competição pelo domínio da produção de energia limpa, sobretudo à medida que a procura global de veículos elétricos continua a crescer, apesar da recente volatilidade do mercado.
O acordo oferece à Indonésia uma via para diversificar as suas parcerias externas para além de Pequim, embora Jacarta enfrente a delicada tarefa de manter relações com ambas as superpotências. O presidente Prabowo Subianto, que sucedeu a Joko Widodo em 2024, manteve as políticas de nacionalismo dos recursos do seu antecessor, procurando simultaneamente aumentar o investimento americano. No entanto, o investimento chinês na Indonésia aumentou 31 por cento nos últimos seis anos, atingindo 35 mil milhões de dólares entre 2020 e 2025, com mais de 15 mil milhões de dólares direcionados para o processamento de metais.
Analistas alertam que o acordo poderá tensar a relação da Indonésia com a China, que continua a ser o maior parceiro comercial de Jacarta. Quando o crescimento económico da China abranda um ponto percentual, o crescimento indonésio cai cerca de 0,3 pontos percentuais, o que sublinha os riscos de antagonizar Pequim. A China compra a maioria das exportações indonésias de óleo de palma, carvão e níquel, o que confere a Pequim uma influência económica substancial sobre Jacarta.
A Indonésia aderiu ao bloco económico BRICS em janeiro de 2025, ao mesmo tempo que procurava laços mais estreitos com Washington, ilustrando o delicado equilíbrio que Jacarta tenta manter. A recente visita do presidente Prabowo a Moscovo, onde discutiu cooperação em energia nuclear com Vladimir Putin, demonstra ainda mais a política externa multialinhada da Indonésia. Este posicionamento reflete o desejo de Jacarta de maximizar vantagens entre grandes potências concorrentes, em vez de se tornar exclusivamente dependente de Washington ou de Pequim.
Volatilidade dos preços e segurança do abastecimento
Os mercados globais de níquel registaram uma volatilidade extrema nos últimos meses, com os preços a subirem mais de 30 por cento entre meados de dezembro e janeiro, após a decisão da Indonésia de restringir os volumes de mineração. Lavinia Forcellese, analista de matérias-primas da Goldman Sachs Research, observou que alterações relativamente pequenas na política indonésia têm agora impactos desproporcionados nos equilíbrios e preços globais.
Agora, as decisões de abastecimento da Indonésia são a alavanca que o mercado observa. E alterações relativamente pequenas na política ou nas aprovações podem ter um impacto desproporcionado nos equilíbrios e preços globais.
O aumento dos preços refletiu as preocupações do mercado quanto a restrições de abastecimento por parte do produtor dominante. A empresa mineira estatal indonésia tomou recentemente medidas para reforçar o controlo sobre o setor, apreendendo mais de 4 milhões de hectares de concessões mineiras alegadamente obtidas através de subornos ou licenciamento indevido, com potenciais apreensões de outros 4,5 milhões de hectares previstas para este ano. Esta ofensiva visa afirmar o controlo estatal, mas introduz nova incerteza para os investidores.
Analistas de mercado notam que o panorama da procura de níquel a longo prazo enfrenta incerteza à medida que a tecnologia das baterias evolui. As baterias de fosfato de ferro e lítio (LFP), que não contêm níquel, alimentam agora quase metade de todos os veículos elétricos a nível global. Os fabricantes chineses de automóveis têm-se deslocado cada vez mais para estes designs à base de ferro, que são mais baratos e mais estáveis do que as alternativas ricas em níquel. Se esta tendência se acelerar, a estratégia industrial indonésia centrada no níquel poderá enfrentar rendimentos decrescentes, mesmo quando o país aumenta a capacidade de produção para satisfazer a procura atual.
Riscos de implementação e nacionalismo dos recursos
Apesar da assinatura do acordo, subsistem obstáculos significativos à sua plena implementação. Segundo relatos, responsáveis indonésios recuaram em alguns compromissos assumidos durante as negociações, em particular disposições que poderiam limitar a autonomia de Jacarta na gestão das relações com a China e a Rússia. Os Estados Unidos pressionaram por termos que permitiriam a Washington rescindir o acordo caso a Indonésia celebre entendimentos que ameacem os interesses americanos, uma condição que Jacarta considera intrusiva.
As leis indonésias de alienação obrigatória exigem que as empresas mineiras estrangeiras transfiram 51 por cento da propriedade para entidades indonésias ao longo do tempo, criando incerteza a longo prazo para os investidores americanos. Embora as operações existentes mantenham frequentemente o controlo operacional apesar das transferências de propriedade, os novos intervenientes enfrentam barreiras mais elevadas e um poder de negociação limitado. Esta exigência contradiz a eliminação nominal das restrições à propriedade prevista no acordo, sugerindo potenciais conflitos entre o novo acordo comercial e a legislação mineira indonésia em vigor.
Os desafios técnicos do processamento do níquel indonésio também complicam o envolvimento americano. A maioria das aplicações americanas de defesa e de baterias exige níquel de classe 1, enquanto a Indonésia produz sobretudo níquel de classe 2, adequado para aço inoxidável. Converter a produção indonésia em material de qualidade para baterias exige capacidade de refinação sofisticada que permanece largamente sob controlo chinês.
Além disso, a eliminação do crédito fiscal 30D da Lei de Redução da Inflação removeu um incentivo fundamental para os fabricantes americanos de automóveis se abastecerem na Indonésia, potencialmente reduzindo o impacto imediato do acordo nas cadeias de abastecimento de veículos elétricos. Sem o prémio de subsídio para minerais conformes com acordos de comércio livre, o níquel indonésio tem de competir puramente em preço e disponibilidade, e não com base em preferência regulatória. A durabilidade do acordo enfrenta também questões jurídicas nos Estados Unidos, onde o Supremo Tribunal considerou recentemente desafios ao uso de poderes de emergência pela administração para aplicar tarifas.
Em resumo
- Os EUA e a Indonésia finalizaram um acordo comercial que concede às empresas americanas acesso ao níquel e aos minerais críticos indonésios, fixando as tarifas em 19 por cento.
- As empresas chinesas controlam cerca de 80 por cento da produção indonésia de níquel de qualidade para baterias, criando potenciais vulnerabilidades na cadeia de abastecimento para os EUA.
- A Indonésia comprometeu-se a comprar 38,4 mil milhões de dólares em bens americanos e a eliminar as restrições à exportação de minerais críticos.
- As preocupações ambientais incluem a desflorestação de mais de 156 mil hectares e a forte dependência de centrais a carvão para o processamento.
- O acordo enfrenta riscos de implementação, incluindo o nacionalismo indonésio dos recursos e requisitos de propriedade local maioritária das minas.
- Os preços globais do níquel permanecem voláteis, com as decisões de produção da Indonésia a funcionarem agora como a principal alavanca do mercado.
- O acordo representa um esforço estratégico para diversificar as cadeias de abastecimento face ao domínio chinês, embora Pequim mantenha uma influência económica significativa na Indonésia.
