Navegar a nova geopolítica dos minerais críticos
Seul está a executar um equilíbrio de alto risco que poucas nações industrializadas conseguem tentar com tamanha precisão. Na quarta-feira, o ministro dos Negócios Estrangeiros da Coreia do Sul, Cho Hyun, esteve ao lado de representantes de 54 países no Departamento de Estado dos EUA, quando Seul aderiu formalmente ao Fórum de Envolvimento Geoestratégico de Recursos (FORGE), um bloco comercial liderado pelos EUA concebido para contrariar a dominação de Pequim sobre as terras raras. Em menos de 24 horas, o Ministério do Comércio coreano anunciou planos para estabelecer uma linha direta governamental e um comité conjunto com as autoridades chinesas, a fim de acelerar as importações de minerais e evitar perturbações no abastecimento.
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Esta aparente contradição reflete a realidade incómoda que enfrentam as economias de produção avançada numa era de competição estratégica. O desacoplamento total da China continua a ser impossível a curto prazo, mas a diversificação é essencial para a sobrevivência económica a longo prazo. A administração Trump acelerou os esforços para criar aquilo que o vice-presidente JD Vance descreveu como uma zona de comércio preferencial para minerais críticos entre aliados, recorrendo a preços mínimos e a tarifas ajustáveis para proteger as cadeias de abastecimento da inundação do mercado por minerais chineses baratos. Em simultâneo, a Coreia do Sul reconhece que as unidades de transformação chinesas processam atualmente cerca de 90 por cento do abastecimento mundial de terras raras, criando uma dependência que o realinhamento diplomático, por si só, não consegue resolver rapidamente.
A vulnerabilidade é particularmente aguda para a Coreia do Sul. Enquanto segundo maior produtor mundial de semicondutores, fabricando mais de 60 por cento dos chips de memória do mundo, e sede de importantes fabricantes de baterias para veículos elétricos, o país mantém uma dependência líquida de importações superior a 99,7 por cento para todos os minerais críticos, segundo o Instituto Coreano de Geociências e Recursos Minerais. O país obtém aproximadamente 80 por cento do seu hidróxido de lítio e mais de 90 por cento dos materiais precursores de cátodos e da grafite sintética junto de fornecedores chineses. Quando Pequim restringiu as exportações de gálio e germânio em meados de 2023 — componentes fundamentais para o fabrico de chips —, Seul percebeu que perturbações no abastecimento poderiam paralisar o seu setor tecnológico em poucas semanas.
Mecanismos de cooperação com Pequim
As medidas específicas anunciadas pelo Ministério do Comércio, Indústria e Recursos de Seul representam um reconhecimento pragmático da dominação chinesa na transformação de terras raras. A linha direta governamental prevista visa criar canais de resposta rápida quando restrições à exportação ou alterações regulamentares ameaçam os fabricantes sul-coreanos, enquanto o órgão consultivo conjunto tratará de procedimentos aduaneiros, normas de qualidade e contratos de fornecimento a longo prazo.
O ministro da Indústria, Kim Jung-kwan, explicou a lógica durante uma visita a um fabricante de ímanes de terras raras em Daegu, sublinhando que a competitividade nacional da Coreia do Sul depende da segurança dos recursos industriais. O governo pretende classificar todos os 17 elementos de terras raras como minerais estratégicos essenciais, criando novos códigos de classificação aduaneira para melhorar a monitorização e a previsão da procura. Além disso, Seul criará um fundo dedicado à investigação e desenvolvimento em terras raras, no âmbito dos programas existentes de investimento em inovação industrial, para desenvolver materiais substitutos e tecnologias de transformação.
Estes movimentos surgem no contexto do reforço dos controlos chineses à exportação. Em outubro, Pequim alargou as restrições às terras raras, impondo escrutínio adicional aos utilizadores do setor dos semicondutores e acrescentando cinco metais à sua lista de controlo. A China controla atualmente cerca de 60 por cento das reservas mundiais de terras raras e transforma aproximadamente 90 por cento do abastecimento mundial, o que confere a Pequim uma alavancagem formidável nas disputas comerciais. O porta-voz do Ministério dos Negócios Estrangeiros chinês, Lin Jian, afirmou que Pequim se opõe a que qualquer país crie blocos exclusivos para perturbar a ordem económica e comercial internacional, sustentando que todas as partes partilham a responsabilidade de manter estáveis as cadeias de abastecimento industriais globais.
As restrições de outubro foram particularmente preocupantes para Seul, dado o momento em que ocorreram. Apenas semanas antes, a Coreia do Sul tinha alertado publicamente que o monopólio da China sobre as terras raras aumentava a instabilidade nas cadeias de abastecimento globais. Em vez de retaliar ou de acelerar o desacoplamento, Seul optou por um envolvimento mais profundo, calculando que manter canais abertos com Pequim reduz a probabilidade de um corte total do abastecimento enquanto se desenvolvem fontes alternativas.
Liderança na aliança ocidental
Apesar da aproximação a Pequim, a Coreia do Sul assumiu simultaneamente um papel central no esforço liderado pelos EUA para diversificar as cadeias de abastecimento. A reformulação da Parceria para a Segurança dos Minerais (MSP) como FORGE marca uma evolução significativa na diplomacia internacional dos minerais, com Seul a assumir a presidência da iniciativa — a primeira não norte-americana — até junho. Esta transição reconhece a crescente importância da Coreia do Sul na segurança das cadeias de abastecimento globais e a sua posição única, a cavalo entre alianças ocidentais e redes de abastecimento asiáticas.
A MSP, criada em junho de 2022, já tinha começado a apoiar 32 projetos em todo o mundo até setembro de 2024, incluindo 13 em África, 8 nas Américas e 6 na região da Ásia-Pacífico. A POSCO International, da Coreia do Sul, comprometeu 40 milhões de dólares com o projeto de grafite de Mahenge, na Tanzânia, representando o tipo de investimento concreto que distingue esta parceria de acordos-quadro anteriores. Durante a primeira reunião ministerial sobre Minerais Críticos, o secretário de Estado norte-americano, Marco Rubio, recebeu responsáveis de 54 países, incluindo o Japão, a Austrália, o Canadá e a Índia, para coordenar esforços que impeçam qualquer país de utilizar o controlo sobre recursos essenciais como alavanca geopolítica.
Vance delineou planos ambiciosos para a zona de comércio preferencial durante a reunião ministerial, afirmando que os aliados dentro do bloco receberiam benefícios imediatos e duradouros através de preços consistentes, independentemente das flutuações do mercado global. O mecanismo visa estabelecer preços de referência para os minerais críticos em cada fase de produção, mantidos através de tarifas ajustáveis para preservar a integridade dos preços. No entanto, segundo relatos, a administração Trump está a recuar das garantias de preços mínimos que a Austrália e outros países ricos em recursos tinham pedido para justificar investimentos em nova capacidade mineira.
A liderança da FORGE pela Coreia do Sul, ao mesmo tempo que se envolve com a China, cria uma posição diplomática única. O ministro dos Negócios Estrangeiros Cho Hyun sublinhou em Washington que Seul iria reforçar a coordenação entre os parceiros e promover o investimento em projetos destinados a garantir as cadeias de abastecimento. Em simultâneo, o Ministério do Comércio, em Seul, negociava laços bilaterais mais estreitos com Pequim. Esta abordagem de duplo trilho exige uma calibração cuidadosa para evitar alienar Washington ou Pequim, ao mesmo tempo que promove o interesse central de Seul em abastecimentos minerais estáveis.
Expandir a teia de abastecimento
Para além da escolha binária entre alianças ocidentais ou fornecimentos chineses, a Coreia do Sul está a cultivar ativamente fontes alternativas em vários continentes. O governo afetou 250 mil milhões de won (aproximadamente 172 milhões de dólares) em fundos estatais para apoiar empresas locais que desenvolvem minas no estrangeiro, com os empréstimos de apoio ao desenvolvimento de recursos no exterior a aumentar para 46,2 milhões de dólares este ano, contra 26,6 milhões em 2025. A taxa de cobertura do financiamento estatal aumentará de 50 para 70 por cento, reduzindo os riscos do investimento do setor privado em regiões politicamente instáveis.
A Austrália representa a mais desenvolvida destas parcerias alternativas. No âmbito da parceria estratégica abrangente de 2021 entre os dois países, a empresa mineira australiana Pilbara Minerals e o gigante siderúrgico sul-coreano POSCO concluíram na Coreia do Sul uma unidade de hidróxido de lítio que transforma concentrado de espodumena proveniente de operações na Austrália Ocidental. Esta empresa conjunta cria uma cadeia de abastecimento verticalmente integrada que contorna as unidades de transformação chinesas. Do mesmo modo, a Wesfarmers Chemicals assinou um acordo para fornecer até 85 000 toneladas de concentrado de lítio à LG Energy Solution, enquanto a Australian Strategic Materials garantiu a sua primeira venda comercial de metais de terras raras pesadas transformados na sua fábrica Korean Metals Plant, em Cheongju.
Em outubro, o primeiro-ministro australiano, Anthony Albanese, e o antigo presidente dos EUA, Trump, assinaram um acordo sobre minerais críticos que dá aos EUA acesso a terras raras australianas em troca de investimento, criando uma ligação trilateral que beneficia os fabricantes sul-coreanos que operam na cadeia de abastecimento norte-americana. A parceria Austrália-Coreia do Sul destaca-se pela capacidade de converter intenções estratégicas partilhadas em cooperação industrial que abrange mineração, refinação e produção avançada.
No Sudeste Asiático, a Coreia do Sul procura parcerias com o Vietname e o Laos para diversificar os fornecimentos de terras raras. O Vietname detém aproximadamente 18 por cento das reservas mundiais de elementos de terras raras, enquanto as Filipinas representam 5 por cento das reservas de níquel e a Indonésia possui cerca de 22 por cento das reservas mundiais de níquel. No entanto, desafios estruturais, incluindo capacidade de transformação limitada, regulamentação fraca e tecnologia de refinação desatualizada, travam atualmente a capacidade da região para atrair investimento. A Coreia do Sul e a ASEAN lançaram em julho de 2024 um projeto de 5,6 milhões de dólares sobre a gestão de minerais críticos, com programas de reforço de capacidades previstos até 2028.
A Mongólia oferece outro corredor potencial para a diversificação, situada a apenas 2000 quilómetros de Seul. Sem litoral, entre a China e a Rússia, a Mongólia possui uma riqueza mineral substancial, mas necessita de ajuda ao desenvolvimento para melhorar as suas capacidades extrativas. A Coreia do Sul prestou ajuda oficial ao desenvolvimento que ascendeu, em média, a 53 milhões de dólares por ano entre 2018 e 2024, tendo criado um Comité de Cooperação para os Metais Raros em novembro de 2023. Seul parece acreditar que prestar ajuda ao desenvolvimento incentivará a exportação para a Coreia do Sul de bens derivados dos materiais extraídos. Contudo, a geografia limita a utilidade da Mongólia, uma vez que todas as exportações têm de transitar por território chinês ou russo, ficando potencialmente sujeitas a pressão política de terceiros.
Resiliência interna e reciclagem
Reconhecendo que a diversificação externa, por si só, não pode eliminar a vulnerabilidade, Seul está a implementar medidas internas robustas. A Lei Especial sobre a Segurança dos Recursos Nacionais, que entrou em vigor em fevereiro, introduziu um sistema de alerta precoce, tornou obrigatória a constituição de reservas de recursos essenciais e conferiu ao governo poderes para adotar medidas de emergência, incluindo controlos de preços e alocação de fornecimentos em situações de crise. As autoridades vão classificar 33 minerais como críticos para a segurança económica, com 10 classificados como minerais estratégicos essenciais para veículos elétricos e baterias, sujeitos a monitorização prioritária.
A reciclagem surgiu como um componente crucial da estratégia. A Coreia do Sul mantém um roteiro abrangente para a reciclagem de minerais críticos, sendo uma de apenas três nações — a par da China e da União Europeia — com esse tipo de planeamento a longo prazo. Segundo a Agência Internacional de Energia, a expansão da reciclagem poderá reduzir a necessidade de produção primária de minerais em 25 a 40 por cento até 2050 e poupar entre 600 e 800 mil milhões de dólares em investimentos mineiros. O governo pretende aumentar de 2 para mais de 20 por cento, até 2030, a quota de minerais críticos provenientes de materiais reciclados, prevendo-se que as receitas anuais da indústria de reciclagem de baterias ultrapassem, a nível mundial, 95 mil milhões de dólares até 2040.
A empresa estatal Korea Mine Rehabilitation and Mineral Resources Corporation gere uma reserva de longa data de minerais críticos, parte de uma tendência asiática mais ampla que inclui a estratégia internacional de recursos do Japão, adotada em março de 2020. Estas reservas servem de amortecedor contra restrições súbitas à exportação ou perturbações geopolíticas. A Coreia do Sul está também a expandir a sua capacidade de reservas e a desenvolver um sistema de distribuição de resposta rápida em oito dias para se preparar para choques no abastecimento, significativamente mais rápido do que os prazos tradicionais de aprovisionamento.
Além disso, Seul está a apostar na inovação tecnológica para reduzir a intensidade de materiais. O governo deu prioridade ao desenvolvimento de materiais substitutos das terras raras no fabrico de semicondutores e ao avanço das tecnologias de reciclagem, através de reformas regulamentares e de subsídios para novas instalações. Estes esforços alinham-se com estratégias semelhantes nos Estados Unidos e no Japão, criando oportunidades de cooperação trilateral em soluções não geológicas para as limitações de abastecimento.
O cálculo estratégico
A abordagem de duplo trilho da Coreia do Sul reflete uma compreensão sofisticada da segurança económica numa era de competição entre grandes potências. A análise da RAND Corporation sobre a cooperação trilateral entre a Coreia do Sul, o Japão e os Estados Unidos identifica oportunidades para iniciativas conjuntas de constituição de reservas, acordos de troca de minerais e agregação de recursos destinados a projetos mineiros no estrangeiro. No entanto, os analistas assinalam que subsistem barreiras, incluindo a concorrência entre empresas sul-coreanas e japonesas nos setores das baterias e dos semicondutores, e divisões históricas que complicam uma integração económica profunda.
A estratégia reconhece também as limitações do desacoplamento imediato. Enquanto os Estados Unidos procuraram agressivamente rotas de abastecimento alternativas e criaram o Project Vault, uma reserva estratégica de minerais de 12 mil milhões de dólares financiada por 2 mil milhões de capital privado e um empréstimo de 10 mil milhões do Banco de Exportação e Importação dos EUA, a Coreia do Sul não dispõe dos recursos minerais internos necessários para sustentar uma autarcia semelhante. O sistema nacional de distribuição de resposta rápida em oito dias e a capacidade de reservas ampliada representam o máximo de isolamento possível, dadas as condicionantes geográficas e geológicas.
O alargamento dos controlos à exportação por parte da China em outubro demonstrou os riscos da dependência excessiva, mas também mostrou que Pequim prefere uma pressão calibrada a um corte total. Ao manter canais diplomáticos e comerciais enquanto preside simultaneamente ao esforço ocidental de diversificação, Seul procura mitigar o pior cenário ao mesmo tempo que constrói resiliência a longo prazo. A abordagem exige uma manutenção constante das relações tanto com Washington como com Pequim, cada uma das quais desconfia do compromisso de Seul com o campo da outra.
Os próximos meses testarão a viabilidade desta estratégia de cobertura. Enquanto presidente da FORGE até junho, a Coreia do Sul tem de demonstrar progressos concretos na diversificação das cadeias de abastecimento, mantendo simultaneamente as importações chinesas que atualmente sustentam as suas indústrias de semicondutores e baterias. Os 17 minerais críticos designados para monitorização reforçada em nome da segurança nacional representam as linhas vermelhas em que perturbações no abastecimento poderiam causar danos económicos imediatos. O sucesso estabeleceria a Coreia do Sul como modelo de segurança de recursos numa era de competição estratégica; o fracasso poderá demonstrar que a neutralidade geopolítica acarreta custos insustentáveis quando as cadeias de abastecimento se transformam em armas.
O essencial
- A Coreia do Sul anunciou uma linha direta e um comité conjunto com a China para garantir o abastecimento de minerais críticos, apenas um dia depois de aderir a um bloco comercial liderado pelos EUA para reduzir a dependência de Pequim.
- Seul presidirá ao Fórum de Envolvimento Geoestratégico de Recursos (FORGE) até junho, sucedendo à Parceria para a Segurança dos Minerais como a primeira nação não norte-americana a assumir a presidência.
- O governo designou 17 minerais críticos como essenciais para a segurança nacional e vai afetar 250 mil milhões de won (172 milhões de dólares) para apoiar projetos mineiros no estrangeiro.
- A Coreia do Sul pretende reduzir a dependência das importações de minerais críticos de 80 para 50 por cento até 2030, através de parcerias com a Austrália, o Vietname, o Laos e a Mongólia.
- O país tem como objetivo aumentar a quota de minerais críticos reciclados de 2 para mais de 20 por cento do abastecimento até 2030, com novas obrigações de constituição de reservas ao abrigo da Lei Especial sobre a Segurança dos Recursos Nacionais.
- A China controla aproximadamente 60 por cento das reservas de terras raras e 90 por cento da capacidade de transformação, o que levou a restrições à exportação que ameaçam as indústrias de semicondutores e baterias da Coreia do Sul.
