O regulador antitrust japonês visa motores de busca com IA devido ao uso de conteúdos noticiosos

Ação regulatória do Japão contra motores de busca com IA marca mudança global

TÓQUIO – A Comissão de Comércio Justo do Japão (JFTC) anunciou planos para lançar uma investigação de averiguação de factos sobre motores de busca que utilizam inteligência artificial generativa, sinalizando um escrutínio governamental crescente sobre a forma como as grandes empresas tecnológicas usam conteúdo noticioso. A comissão considera que algumas práticas das empresas tecnológicas, incluindo o uso, pela IA, de artigos noticiosos de órgãos de comunicação social sem autorização, podem constituir abuso de posição dominante e outras violações ao abrigo da Lei Antimonopólio do Japão.

Esta investigação representa um desenvolvimento significativo na tensão contínua entre os criadores de IA e os editores de notícias em todo o mundo. A ação da JFTC surge em meio a preocupações crescentes de que os motores de busca com IA estejam a ameaçar os modelos de negócio das organizações de notícias ao recolher conteúdo e apresentá-lo como respostas resumidas, sem encaminhar os utilizadores para as fontes originais ou compensar os editores.

A investigação terá como alvo os principais fornecedores de motores de busca com IA, incluindo as empresas sediadas nos Estados Unidos Google LLC e Microsoft Corp., a startup Perplexity AI Inc., bem como a japonesa LY Corp. A investigação poderá também abranger outras empresas, como a norte-americana OpenAI, que fornece o serviço de chatbot de IA ChatGPT. Estas empresas estão na vanguarda do desenvolvimento de sistemas de IA generativa que transformaram a forma como os utilizadores procuram e consomem informação online.

Compreender os motores de busca com IA

Os motores de busca com IA representam uma evolução significativa em relação às ferramentas de busca tradicionais. Ao contrário dos motores de busca convencionais, que apresentam uma lista de ligações para sites em resposta a uma consulta, estes novos sistemas conseguem compreender perguntas colocadas num tom conversacional e fornecer respostas diretas e sintetizadas. A tecnologia utiliza modelos de linguagem de grande dimensão treinados com enormes quantidades de dados recolhidos da internet para gerar respostas resumidas às consultas dos utilizadores.

Esta abordagem é geralmente considerada mais conveniente do que os motores de busca tradicionais, porque fornece respostas mais diretas sem exigir que os utilizadores visitem vários sites. Os utilizadores podem fazer perguntas complexas em linguagem natural e receber respostas abrangentes que sintetizam informação de múltiplas fontes. Os críticos argumentam que esta própria conveniência tem suscitado preocupações entre os editores de notícias quanto ao impacto nos seus modelos de negócio e à sua capacidade de sustentar jornalismo de qualidade.

Sistemas de IA generativa como o ChatGPT e o Perplexity funcionam ao ingerir enormes quantidades de dados textuais da internet, incluindo artigos noticiosos, livros e outras publicações. Utilizam depois estes dados de treino para identificar padrões e relações, permitindo-lhes gerar respostas semelhantes às humanas a consultas. Embora a tecnologia seja sofisticada, os críticos argumentam que reutiliza essencialmente o trabalho de jornalistas e criadores de conteúdo sem atribuição ou compensação adequadas.

A ameaça económica para as organizações de notícias

O aumento dos resultados de busca gerados por IA representa uma ameaça existencial ao modelo de negócio tradicional da indústria noticiosa. As agências de notícias geram receita principalmente através da exibição de publicidade nos seus sites, o que depende de os utilizadores clicarem para ler os artigos completos. A proliferação de resumos noticiosos gerados por IA que respondem diretamente às consultas dos utilizadores pode levar a um declínio substancial desses rendimentos, potencialmente minando a sustentabilidade financeira do jornalismo profissional.

Este problema é complicado pelo facto de as grandes empresas tecnológicas terem frequentemente um poder de mercado substancial na busca e na publicidade digital. Quando estas empresas incorporam IA nos seus motores de busca sem negociar acordos de licenciamento com os editores de notícias, extraem efetivamente valor do ecossistema noticioso, devolvendo pouco àqueles que criam o conteúdo. Os críticos argumentam que isto constitui um abuso de posição dominante no mercado, uma vez que plataformas estabelecidas usam o seu poder de mercado para ditar termos que prejudicam os criadores de conteúdos.

O impacto sobre os editores de notícias poderá ser severo. Analistas da indústria observam que, quando os utilizadores recebem respostas completas da IA sem visitar os sites dos editores, as organizações de notícias perdem não só receita publicitária, mas também a oportunidade de construir relações com os leitores, promover assinaturas e demonstrar o valor do seu jornalismo. Com o tempo, isto poderá reduzir os recursos disponíveis para jornalismo de investigação, cobertura de notícias locais e outro jornalismo essencial que exige investimento significativo.

Contexto histórico: domínio das plataformas e receitas noticiosas

A situação atual com os motores de busca de IA ecoa tensões anteriores entre plataformas tecnológicas e editores de notícias. Na década de 2010, plataformas de redes sociais como o Facebook alteraram drasticamente a forma como as notícias eram distribuídas online, gerando inicialmente tráfego significativo para os editores, mas alterações posteriores dos algoritmos que deram prioridade a outros tipos de conteúdo levaram a declínios substanciais no tráfego de referência. Muitas organizações de notícias que tinham otimizado as suas operações para a distribuição nas redes sociais sofreram perdas de receita quando estas plataformas mudaram as suas prioridades.

De modo semelhante, o domínio do Google na busca há muito que confere à empresa um poder significativo sobre a visibilidade e as receitas dos editores de notícias. Os editores queixam-se há anos das práticas do Google, incluindo a utilização de excertos de conteúdo noticioso nos resultados de busca que podem satisfazer as necessidades de informação dos utilizadores sem exigir que cliquem nos sites dos editores. A mudança para respostas geradas por IA representa uma aceleração desta tendência, tornando potencialmente ainda menos provável que os utilizadores visitem as fontes noticiosas originais.

Conclusões anteriores da JFTC e enquadramento jurídico

A investigação da JFTC não é a primeira incursão da comissão no exame da relação entre plataformas tecnológicas e meios de comunicação social. Em 2023, a comissão publicou um relatório sobre uma investigação de averiguação de factos relativa aos meios de comunicação social que levantou preocupações significativas quanto às práticas das plataformas. Esse relatório assinalou que, se as grandes empresas tecnológicas usarem artigos pagando nada ou taxas significativamente baixas, tal pode constituir abuso de posição dominante e violar a Lei Antimonopólio do Japão.

O conceito de «abuso de posição negocial dominante» ao abrigo da legislação antitrust japonesa é particularmente relevante para esta investigação. Este enquadramento jurídico proíbe que empresas com poder de mercado substancial imponham termos injustos a parceiros comerciais mais pequenos. A JFTC deu a entender que considera que as empresas de IA que usam conteúdo noticioso sem autorização ou que oferecem compensação inadequada podem enquadrar-se nesta proibição.

A abordagem do Japão à IA e aos direitos de autor tem sido historicamente relativamente permissiva. Em 2019, o Japão reviu a sua Lei dos Direitos de Autor para incluir o Artigo 30-4.º, que permite direitos amplos de ingestão e utilização de obras protegidas por direitos de autor para análise de informação, incluindo o treino de modelos de IA. Isto tornou o Japão um dos países mais favoráveis à IA em matéria de direitos de autor, permitindo até a utilização comercial de materiais protegidos por direitos de autor para treino de IA. A investigação atual da JFTC sugere que, embora a lei dos direitos de autor possa permitir certas utilizações, a legislação antitrust pode ainda impor obrigações às plataformas dominantes.

Orientações recentes da Agência para os Assuntos Culturais

A acrescentar complexidade ao panorama jurídico, a Agência para os Assuntos Culturais do Japão (ACA) publicou, em janeiro de 2024, um projeto de orientações sobre «IA e Direitos de Autor», que foi revisto após receber quase 25 000 comentários públicos. Estas orientações esclarecem que, embora o treino de IA com materiais protegidos por direitos de autor seja geralmente permitido, existem limitações importantes.

As orientações distinguem entre a utilização de conteúdo protegido por direitos de autor para «análise de informação» e para a «fruição» de pensamentos e sentimentos expressos numa obra. A ingestão de conteúdo para pura análise de dados pode ser permitida sem consentimento, mas a utilização destinada a gerar resultados percebidos como expressões criativas de obras protegidas por direitos de autor, incluindo a imitação de estilos de criadores específicos, pode exigir autorização.

Além disso, as orientações abordam o conceito de «dano injusto» para os titulares de direitos de autor, que ocorre quando os resultados da IA entram em conflito com o mercado do titular dos direitos ou inibem potenciais canais de comercialização. Isto sugere que, mesmo que o treino de IA seja legalmente permitido ao abrigo da lei dos direitos de autor, as práticas que prejudicam a capacidade dos editores de monetizar o seu conteúdo podem enfrentar desafios jurídicos.

Contexto global: escrutínio semelhante em todo o mundo

O Japão não está sozinho no exame das práticas dos motores de busca com IA e do seu impacto sobre os editores de notícias. Os motores de busca com IA enfrentam um escrutínio intenso na Europa, onde a Comissão Europeia começou a investigar o Google por alegadas violações do direito da concorrência da UE. A União Europeia também desenvolveu quadros regulamentares abrangentes, incluindo o Regulamento dos Mercados Digitais e o Regulamento da IA, que abordam algumas destas preocupações.

O Regulamento dos Mercados Digitais da Comissão Europeia designa certas grandes plataformas online como «gatekeepers» sujeitas a obrigações específicas, incluindo requisitos para garantir concorrência leal e não favorecer os seus próprios serviços. Estes regulamentos poderão potencialmente abordar algumas das preocupações levantadas pelos motores de busca com IA, embora a sua aplicação à IA generativa ainda esteja em desenvolvimento.

Nos Estados Unidos, as abordagens regulatórias têm sido mais fragmentadas. A Comissão Federal de Comércio (FTC), sob a administração Biden, tinha sinalizado uma abordagem agressiva à regulação da IA através da autoridade existente, emitindo avisos de que a utilização de ferramentas de IA com impactos discriminatórios ou a apresentação de alegações não fundamentadas sobre as capacidades da IA pode violar a Lei da FTC. A FTC também tomou medidas de execução contra empresas que enganaram ou prejudicaram consumidores através de tecnologias de IA.

Os Estados Unidos carecem de legislação federal abrangente que regule especificamente o desenvolvimento ou a implementação de IA. Vários estados aprovaram os seus próprios regulamentos de IA, e o Congresso considerou numerosos projetos de lei sobre IA que abrangem uma série de questões. O panorama regulatório nos EUA apresenta, assim, um mosaico de requisitos estaduais e leis federais existentes aplicadas a novas tecnologias.

Ações legais específicas contra empresas de IA

Além das investigações regulatórias, as empresas de IA enfrentam desafios jurídicos diretos por parte de editores de notícias e criadores de conteúdos. Várias organizações de notícias apresentaram ações judiciais alegando violação de direitos de autor relacionada com dados de treino de IA. O New York Times processou a OpenAI e a Microsoft, alegando violação de direitos de autor sobre conteúdo noticioso. Estes casos levantam questões fundamentais sobre se o treino de modelos de IA com materiais protegidos por direitos de autor constitui uso justo ao abrigo da lei dos direitos de autor.

Outras ações legais incluem processos de artistas, fotógrafos e escritores cujas obras terão sido alegadamente utilizadas para treinar geradores de imagem e texto de IA. Estes casos procuram compensação pela utilização não autorizada de conteúdo no passado, ao mesmo tempo que tentam estabelecer precedentes jurídicos que protejam a propriedade intelectual na era da IA. Os resultados destes casos poderão reformular substancialmente os requisitos legais para o desenvolvimento de IA.

A startup Perplexity AI, uma das empresas mencionadas na investigação da JFTC, tem enfrentado desafios jurídicos específicos. O Chicago Tribune processou a Perplexity, alegando que utilizou artigos protegidos por direitos de autor sem autorização e contornou paywalls para gerar conteúdo. A Encyclopaedia Britannica e a Merriam-Webster também apresentaram ações judiciais contra a Perplexity por violações de direitos de autor e de marcas registadas. Estes casos realçam os riscos jurídicos que as empresas de IA enfrentam quando incorporam conteúdo noticioso nos seus sistemas sem acordos adequados.

O que a investigação significa para as empresas de IA

Para as empresas de IA visadas pela investigação da JFTC, a averiguação representa tanto um desafio de conformidade a curto prazo como um potencial prenúncio de uma ação regulatória mais ampla. Dependendo das conclusões, as empresas poderão enfrentar exigências de alterar as suas práticas comerciais, incluindo a potencial negociação de acordos de licenciamento com editores de notícias ou a modificação da forma como os seus sistemas de IA apresentam informação.

A investigação poderá também influenciar a forma como as empresas de IA abordam as suas relações com criadores de conteúdos a nível global. Se o Japão estabelecer precedentes que exijam compensação ou autorização para a utilização de conteúdo noticioso, outras jurisdições poderão seguir abordagens semelhantes. Isto poderá aumentar os custos de desenvolvimento e operação de sistemas de IA, uma vez que as empresas teriam de estabelecer quadros de licenciamento e mecanismos de compensação.

Algumas empresas de IA já começaram a procurar parcerias com editores de notícias. A OpenAI celebrou acordos com a Associated Press e a Axel Springer, entre outros, para aceder a artigos arquivados para treinar modelos de linguagem de grande dimensão em troca de taxas de licenciamento e de utilização experimental de software da OpenAI. Estas parcerias representam um modelo potencial para abordar as preocupações levantadas pela JFTC e por outros reguladores.

No entanto, a escala dos desafios de licenciamento é substancial. Os modelos de IA são treinados com enormes conjuntos de dados que abrangem milhares de milhões de artigos e outros itens de conteúdo. Estabelecer acordos de licenciamento com potenciais milhões de titulares de direitos seria administrativamente complexo e proibitivamente dispendioso. Isto levou algumas empresas de IA a defender amplas isenções de uso justo ou a desenvolver mecanismos de exclusão voluntária que permitem aos editores impedir que o seu conteúdo seja usado no treino.

O que a investigação significa para as organizações de notícias

Para os editores de notícias, a investigação da JFTC oferece a esperança de que os reguladores abordem práticas que consideram uma ameaça à sua viabilidade. Se a investigação conduzir a exigências de que as empresas de IA negoceiem acordos de licenciamento ou paguem pelo conteúdo noticioso, poderá estabelecer novas fontes de receita que ajudem a sustentar o jornalismo.

No entanto, as organizações de notícias enfrentam desafios práticos na negociação com grandes empresas tecnológicas que têm um poder de mercado e recursos substancialmente superiores. Mesmo que a pressão regulatória force as empresas de IA à mesa das negociações, os editores poderão ter dificuldade em garantir termos favoráveis sem poder de negociação coletiva ou quadros regulamentares que estabeleçam padrões de compensação justos.

Alguns editores optaram por ações judiciais diretas em vez de esperar por intervenção regulatória. Os processos intentados contra empresas de IA procuram compensação pela utilização não autorizada de conteúdo no passado. Estas estratégias jurídicas representam abordagens complementares à ação regulatória.

A sustentabilidade a longo prazo das notícias poderá exigir mais do que simples acordos de licenciamento com empresas de IA. Analistas da indústria observam que mesmo negociações bem-sucedidas podem não compensar totalmente a perturbação mais ampla causada pela IA nos modelos de negócio das notícias. Os editores poderão ter de diversificar as suas fontes de receita, desenvolver relações diretas com o público e encontrar novas formas de demonstrar o valor único do jornalismo profissional num ambiente informativo saturado de IA.

Resultados potenciais e calendário

A JFTC caracterizou a sua ação atual como uma «investigação de averiguação de factos», o que sugere que a comissão está numa fase de recolha de informações, em vez de preparar uma ação de execução imediata. Tais investigações envolvem tipicamente a recolha de dados junto de empresas, a análise da dinâmica de mercado e a avaliação de se práticas específicas violam as leis existentes.

Após a investigação, espera-se que a FTC comunique eventuais violações da Lei Antimonopólio e emita recomendações de melhoria. Isto poderá resultar em orientações administrativas, compromissos voluntários de conformidade por parte das empresas ou ações de execução formais se forem identificadas violações. O calendário deste processo não é claro, mas investigações semelhantes noutras jurisdições demoraram tipicamente meses a anos a concluir.

Espera-se também que a investigação avalie que melhorias foram feitas em questões já identificadas no relatório de 2023 da JFTC sobre transações com meios de comunicação social. Esse relatório alertou que, se um operador de plataforma dominante usasse a sua posição mais forte para criar uma desvantagem, isso constituiria «um abuso de posição negocial superior ao abrigo da Lei Antimonopólio». Os exemplos citados incluíam alterar unilateralmente os termos contratuais ou fixar taxas de utilização excessivamente baixas.

Independentemente dos resultados específicos, a investigação sinaliza que os reguladores japoneses estão a prestar muita atenção ao impacto da IA nos mercados noticiosos. Mesmo que não seja tomada imediatamente uma ação de execução formal, o próprio escrutínio poderá encorajar as empresas a modificar as suas práticas para evitar potenciais riscos jurídicos.

Implicações mais amplas para a economia digital

A investigação da JFTC faz parte de uma reavaliação global mais ampla da forma como as plataformas digitais interagem com os criadores de conteúdos. O aumento da IA acelerou preocupações quanto ao poder das plataformas que se vinham a acumular há anos, à medida que empresas como a Google, a Meta e a Amazon passaram a dominar vários aspetos da economia digital.

Os decisores políticos em todo o mundo debatem-se com a forma de aplicar os enquadramentos jurídicos existentes a tecnologias de IA em rápida evolução. O direito da concorrência, o direito de autor e os regulamentos de proteção do consumidor foram todos desenvolvidos antes da atual geração de sistemas de IA, levantando questões sobre se são adequados para enfrentar novos desafios ou se precisam de ser atualizados.

A investigação também realça a tensão entre inovação e proteção das indústrias existentes. Os defensores da IA argumentam que regulamentos demasiado restritivos poderiam sufocar o progresso tecnológico e dificultar aplicações benéficas. Por outro lado, criadores e editores argumentam que, sem proteções adequadas, a sua viabilidade económica é ameaçada, o que poderá reduzir a qualidade e a diversidade do conteúdo disponível no ecossistema digital.

A forma como o Japão resolve estas tensões poderá influenciar abordagens noutros países. Sendo uma grande economia com capacidades tecnológicas significativas, as escolhas regulatórias do Japão têm frequentemente peso internacional. A abordagem equilibrada da JFTC — utilizar a legislação antitrust existente em vez de criar regulamentos inteiramente novos e específicos para a IA — poderá servir de modelo para outras jurisdições que enfrentam desafios semelhantes.

O caminho a seguir para a IA e as notícias

Encontrar soluções sustentáveis para as tensões entre os criadores de IA e os editores de notícias exigirá provavelmente múltiplas abordagens nos domínios jurídico, tecnológico e empresarial. A ação regulatória, como a investigação da JFTC, pode ajudar a estabelecer regras de conduta justas, mas não pode, por si só, criar um ecossistema sustentável para o jornalismo na era da IA.

As soluções tecnológicas também poderão desempenhar um papel. Alguns programadores estão a explorar formas de os sistemas de IA atribuírem melhor as fontes e encaminharem tráfego para o conteúdo original, alinhando potencialmente os incentivos da IA com os interesses dos editores. Normas técnicas para a proveniência e atribuição de conteúdo poderão ajudar a garantir que os criadores recebem o devido crédito e compensação quando o seu trabalho é utilizado por sistemas de IA.

A inovação dos modelos de negócio será igualmente importante. As organizações de notícias estão a explorar novas abordagens de receita além da publicidade e das assinaturas tradicionais, incluindo modelos de adesão, eventos, consultoria e ofertas mediáticas diversificadas. As empresas de IA estão também a desenvolver novos modelos de negócio que poderão potencialmente partilhar receitas com os criadores de conteúdos.

Em última análise, uma relação sustentável entre a IA e o jornalismo exigirá o reconhecimento da dependência mútua. Os sistemas de IA precisam de dados de treino de alta qualidade para funcionar eficazmente, e o jornalismo precisa de modelos económicos sustentáveis para continuar a produzir o conteúdo que informa o discurso público. Encontrar formas de alinhar estes interesses poderá determinar se a IA acaba por apoiar ou minar o futuro do jornalismo profissional.

O essencial

• A Comissão de Comércio Justo do Japão lançou uma investigação sobre a utilização de artigos noticiosos por motores de busca de IA, visando a Google, a Microsoft, a Perplexity AI, a LY Corp e potencialmente a OpenAI.
• A comissão considera que a utilização de artigos noticiosos por IA sem autorização pode constituir abuso de posição dominante ao abrigo da Lei Antimonopólio do Japão.
• Os motores de busca com IA geram respostas resumidas a partir de dados da internet, reduzindo potencialmente o tráfego para sites noticiosos e ameaçando os modelos de receita dos editores.
• A investigação surge na sequência de um relatório de 2023 da JFTC sobre meios de comunicação social que alertava para práticas das plataformas prejudiciais aos editores.
• A lei japonesa dos direitos de autor de 2019 permite o treino de IA com materiais protegidos por direitos de autor, mas a legislação antitrust pode ainda impor obrigações às plataformas dominantes.
• Está em curso um escrutínio semelhante a nível global, com as autoridades europeias a investigar a Google e os reguladores norte-americanos a examinar práticas de IA através dos enquadramentos jurídicos existentes.
• Vários processos judiciais foram intentados contra empresas de IA por editores de notícias, alegando violação de direitos de autor.
• Algumas empresas de IA começaram a celebrar acordos de licenciamento com editores de notícias, mas a expansão destes acordos apresenta desafios.
• A investigação está numa fase de averiguação de factos, com resultados potenciais que incluem orientações administrativas ou ações de execução.
• O resultado poderá influenciar abordagens globais à regulação da relação da IA com os criadores de conteúdos.