«Lawfare» no Mar: a aposta de Pequim para reescrever as regras no Mar da China Meridional

Uma nova frente no concurso do Mar da China Meridional

A China abriu uma nova linha de esforço no Mar da China Meridional. Para além dos bloqueios da guarda costeira, dos enxames da milícia marítima e das incursões aéreas, Pequim trabalha agora para redefinir a paisagem jurídica, retratando as Filipinas como transgressoras de regras e a si própria como garante da ordem. Esta técnica, frequentemente designada por «lawfare», utiliza argumentos jurídicos e legislação nacional não apenas para defender políticas, mas para construir a aparência de legitimidade para ações que outros Estados consideram coercitivas ou ilegais ao abrigo do direito internacional.

O mais recente ponto de tensão centra-se na iniciativa de Manila para codificar os seus direitos marítimos ao abrigo da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). Em novembro de 2024, as Filipinas promulgaram a Lei das Zonas Marítimas (MZA) e a Lei dos Corredores Marítimos do Arquipélago (ASLA). A primeira define zonas marítimas em conformidade com a CNUDM, e a segunda estabelece o processo de designação de rotas através das águas arquipelágicas filipinas para navios e aeronaves estrangeiros. Manila incorporou também o resultado do arbitragem de 2016 contra a China na legislação nacional. Pequim respondeu com salvas jurídicas, declarando linhas de base retas em torno do Baixo de Scarborough e intensificando declarações de que as medidas filipinas violam o direito internacional. No mar e no ar, as forças chinesas reforçaram a pressão com patrulhas mais rigorosas, interceptações mais agressivas e incidentes com risco de colisão.

Porque é que Pequim remodela a narrativa

A narrativa de Pequim retrata as Filipinas como provocadores cujas novas leis e patrulhas desestabilizam a região. Rotular as ações de Manila como ilegais serve múltiplos objetivos. Procura desacreditar as Filipinas no país e no estrangeiro, esgotar recursos através de disputas jurídicas e justificar uma aplicação mais rigorosa por parte da China, invocando uma base jurídica. O método não depende de vencer julgamentos em tribunal. Trata-se de criar um registo de reivindicações e depois impor um «novo normal» no mar enquanto os outros hesitam em escalar.

O que significa «lawfare» nesta disputa marítima?

«Lawfare» em disputas marítimas refere-se à utilização, e por vezes ao mau uso, de instrumentos jurídicos para prosseguir objetivos estratégicos que, de outro modo, poderiam exigir força militar. Pode incluir leis nacionais que reivindicam jurisdição muito para além do que os outros aceitam, argumentos jurídicos públicos destinados a moldar a perceção e requerimentos internacionais concebidos para contestar as reivindicações dos rivais. No Mar da China Meridional, a tática está interligada com as operações diárias. Navios da guarda costeira invocam a lei chinesa ao bloquear rotas de reabastecimento. Barcos da milícia marítima apresentam-se como pescadores civis enquanto atuam em conjunto com operações de fiscalização. Declarações de imprensa e notas diplomáticas apresentam os rivais como transgressores da lei, mesmo quando se recorre à força para alterar factos no mar.

Para muitos governos, o ponto de referência central é a CNUDM, que estabelece as regras para mares territoriais, zonas económicas exclusivas (ZEE), plataformas continentais e direitos de trânsito. Pequim é parte na CNUDM, tal como Manila. A disputa decorre de interpretações radicalmente diferentes de disposições-chave, bem como das reivindicações da China baseadas em direitos históricos que o tribunal arbitral de 2016 considerou não terem base na convenção no interior da ZEE de outro Estado.

As novas leis marítimas de Manila e a sua importância

A MZA e a ASLA das Filipinas são centrais nesta ronda de fricção jurídica e operacional. Destinam-se a esclarecer direitos e deveres ao abrigo da CNUDM e a alinhar a prática nacional com um corpo de lei que muitos Estados consideram a espinha dorsal da ordem marítima.

O que faz a Lei das Zonas Marítimas

A MZA estabelece as zonas marítimas das Filipinas, incluindo o mar territorial, a zona contígua, a ZEE e a plataforma continental, utilizando as definições da CNUDM. Ao inscrever isto na legislação, Manila esclarece que reivindica uma ZEE que se estende até 200 milhas náuticas a partir das linhas de base, sujeita a delimitação com vizinhos onde as zonas se sobrepõem. A lei incorpora também as conclusões do arbitragem de 2016, incluindo o facto de certas formações do Mar da China Meridional serem rochedos ou elevações de baixa-mar sem direito a gerar a sua própria ZEE, e de que reivindicações de direitos históricos não podem prevalecer sobre a ZEE de outro Estado ao abrigo da CNUDM.

O que a Lei dos Corredores Marítimos do Arquipélago põe em marcha

A ASLA estabelece o quadro para a designação de corredores marítimos do arquipélago. Ao abrigo da CNUDM, os Estados arquipelágicos podem exigir que navios e aeronaves estrangeiros utilizem rotas específicas ao transitar pelas suas águas, assegurando ao mesmo tempo uma passagem segura e contínua. Para as Filipinas, os detalhes importam. As rotas e condições influenciam onde podem navegar navios militares e da guarda costeira estrangeiros, a que distância passam de zonas sensíveis e como Manila pode fazer cumprir as regras de segurança e ambientais. O comportamento recente de Pequim sugere que pretende influenciar essas escolhas, normalizando a presença e os trajetos de navios chineses perto de Luzon e através das águas arquipelágicas filipinas.

As contramedidas de Pequim, das linhas de base a uma reserva natural

Em poucas semanas após as novas leis de Manila, a China declarou linhas de base retas em torno do Baixo de Scarborough. As linhas de base retas são utilizadas em contextos limitados, como ao longo de costas profundamente recortadas ou de ilhas em fringe. Aplicá-las a uma formação marítima isolada e, depois, reivindicar as águas interiores como águas internas é amplamente considerado incompatível com a CNUDM. O tribunal de 2016 classificou Scarborough como um rochedo sem direito à sua própria ZEE e considerou que se situa no interior da ZEE das Filipinas, com acesso tradicional de pesca para pescadores de ambos os países.

O Baixo de Scarborough e a jogada da linha de base reta

Declarar linhas de base retas em torno de Scarborough não alterou o estatuto jurídico reconhecido pela maioria dos Estados, mas proporcionou a Pequim um argumento para justificar uma aplicação mais rigorosa e para contra-atacar as patrulhas filipinas. Declarações chinesas afirmaram que os movimentos filipinos violavam a lei chinesa e que eram necessárias medidas de controlo. Manila, apoiada por muitos governos, rejeitou essas alegações por carecerem de base na CNUDM.

A nova reserva natural e o pretexto da conservação

Em setembro de 2025, as autoridades chinesas anunciaram planos para uma reserva natural no Baixo de Scarborough, abrangendo milhares de hectares de recife de coral e situada perto da entrada da lagoa. A linguagem de conservação enquadrou a iniciativa como proteção ambiental. Funcionários filipinos classificaram-na como uma tentativa de consolidar o controlo administrativo no interior da sua ZEE e de afastar os pescadores filipinos.

O Conselheiro de Segurança Nacional das Filipinas, Eduardo Año, condenou o plano e acusou a China de usar a conservação como máscara para a ocupação. Disse que a iniciativa era ilegal e avisou que Manila não a aceitaria.

Eduardo Año, o conselheiro de segurança nacional das Filipinas, afirmou que o plano da reserva de Scarborough da China é «flagrantemente ilegal», chamando-lhe um pretexto que prepara o caminho para uma eventual ocupação.

No Ministério dos Negócios Estrangeiros, o secretário-adjunto Marshall Louis Alferez reiterou que Manila tem autoridade para gerir a proteção ambiental no interior das suas águas.

Marshall Louis Alferez, alto funcionário dos assuntos marítimos e oceânicos dos Negócios Estrangeiros, afirmou que Scarborough é parte integrante do território filipino e que apenas as Filipinas podem estabelecer áreas de proteção lá.

Especialistas regionais descrevem a reserva como «lawfare» clássico. Cria regras nacionais e sinalização e depois obriga os outros a escolher entre a acquiescência e o confronto. Um analista afirmou que o objetivo é criar factos no mar através do controlo administrativo, ao mesmo tempo que se argumenta que as medidas são lícitas e defensivas.

Pressão no mar e no ar: táticas que contornam as regras de segurança

A aplicação da lei pela China tornou-se mais perigosa junto das formações filipinas, especialmente no Baixo de Second Thomas, no Baixo de Sabina e em Scarborough. Navios filipinos relataram colisões, aproximações agressivas e repetidos disparos de canhões de água. Num caso de 2024 perto do Baixo de Sabina, um navio da guarda costeira filipina e um navio chinês colidiram durante o que Manila descreveu como uma missão de rotina. No início de 2025, navios chineses cortaram a proa de um navio filipino e, de seguida, dispararam com canhão de água e abalroaram uma embarcação de investigação filipina. Noutro incidente, dois navios chineses embateram um no outro ao tentar bloquear um navio filipino, sinal da intensidade e confusão das manobras em proximidade.

Estas atividades invocam a Convenção de 1972 sobre Regras Internacionais para Prevenir Colisões no Mar (COLREGS), aceite por ambos os governos. O tribunal arbitral que apreciou o processo das Filipinas contra a China sublinhou que a COLREGS, um código de segurança aplicado a nível global, deve prevalecer sobre os requisitos de aplicação da lei quando os navios estão em risco de colisão. Relatórios dos Spratlys e de Scarborough indicam um padrão incompatível com a COLREGS, em que aproximações próximas, cruzamentos perigosos de proas e o uso de canhões de água aumentam o risco de colisão.

As forças chinesas também pressionaram aeronaves filipinas. Funcionários filipinos descreveram um helicóptero militar a pairar a cerca de 3 metros de um avião de pesca perto de Scarborough, ignorando chamadas de rádio, e outros casos em que aeronaves chinesas seguiram ou assediaram patrulhas filipinas sobre os Spratlys. Estas ações vão contra normas básicas de segurança da aviação e orientações associadas à Organização de Aviação Civil Internacional.

Pequim justifica muitas destas ações como controlo legítimo em águas que considera sob jurisdição chinesa. Um porta-voz da guarda costeira repetiu esta mensagem após confrontos perto do Baixo de Sabina.

Geng Yu, porta-voz da Guarda Costeira da China, afirmou que um navio filipino «entrou ilegalmente» em águas de um recife do Mar da China Meridional e que unidades chinesas «adotaram medidas de controlo… de acordo com a lei».

Funcionários filipinos contra-argumentam que navios e aeronaves chineses estão a operar em áreas onde Manila goza de direitos soberanos ao abrigo da CNUDM, e que as ações de Pequim visam intimidar. Um alto funcionário da guarda costeira filipina afirmou que um recente disparo de canhão de água danificou gravemente um barco de pesca e feriu um membro da tripulação com vidro partido. Analistas alertam que os confrontos permanentes, combinados com uma presença mais intensa perto de Luzon, visam normalizar os padrões de trânsito chineses. Funcionários de defesa filipinos descrevem um padrão de navios chineses «pairando com intenção» ao longo de rotas que poderiam mais tarde ser propostas como corredores marítimos oficiais ao abrigo da lei filipina.

Porque é que os corredores marítimos do arquipélago e o «pairar com intenção» são importantes

Os corredores marítimos do arquipélago são um regime especializado na CNUDM que permite a um Estado arquipelágico encaminhar o tráfego estrangeiro por rotas designadas. Navios e aeronaves em corredores marítimos do arquipélago beneficiam de uma forma de passagem contínua e rápida, semelhante ao trânsito de passagem em estreitos utilizados para a navegação internacional. O Estado pode definir esquemas de separação de tráfego e regras de segurança, mas não pode restringir o trânsito por razões políticas nem exigir permissão prévia.

Para Manila, a tarefa é desenhar rotas que reflitam tanto a segurança como a defesa. Para Pequim, o estabelecimento de trajetos regulares através de águas filipinas cria um registo que pode ser citado quando Manila formalizar os seus corredores. Uma presença constante perto de Zambales, penetrações mais profundas em águas filipinas e trajetos paralelos alinhados com as prováveis designações servem todos um propósito. Se a China puder afirmar que as rotas são normais e amplamente utilizadas, pode argumentar a seu favor pela sua inclusão e por condições favoráveis às operações chinesas.

O Baixo de Scarborough ocupa uma posição estratégica na ZEE das Filipinas, perto de principais rotas marítimas e junto de Luzon. Combinar medidas jurídicas como linhas de base e uma reserva natural com patrulhas persistentes e sortidas aéreas dá à China um conjunto de ferramentas para consolidar o controlo. Cada passo é enquadrado como administração lícita ou segurança, mesmo quando outros Estados rejeitam a base jurídica.

A paisagem jurídica após 2016 e o debate sobre a linha dos nove traços

O laudo arbitral de 2016 no processo intentado pelas Filipinas é definitivo ao abrigo dos procedimentos da CNUDM. O tribunal decidiu que os direitos históricos reivindicados pela China no interior da linha dos nove traços não têm efeitos jurídicos no interior da ZEE de outro Estado. Determinou também que nenhuma das formações dos Spratlys pode gerar uma ZEE e que o Baixo de Scarborough é um rochedo que não pode gerar uma ZEE própria. O tribunal concluiu que a China tinha interferido na pesca tradicional em Scarborough e impedido ilicitamente a exploração de hidrocarbonetos pelas Filipinas.

A China rejeitou o laudo e continuou a pressionar as suas reivindicações, enquanto muitos Estados citaram a decisão para alinhar as suas posições. Desde 2019, um fluxo de notas diplomáticas tem exposto pontos de vista jurídicos, um processo que alguns chamam de «batalha de notas». Isto clarificou onde os governos se situam em relação às zonas marítimas, aos direitos históricos e ao estatuto das formações. Não resolveu a soberania sobre rochedos e recifes, que o tribunal não decidiu, mas estreitou as linhas de disputa.

As Operações de Liberdade de Navegação dos Estados Unidos e os trânsitos de parceiros reforçam o apoio aos direitos de navegação. Existe debate sobre o quanto estas operações alteram o comportamento, mas mantêm a atenção nos problemas jurídicos. Escolares europeus argumentam que os Estados requerentes do Sudeste Asiático devem continuar a alinhar as suas reivindicações com a CNUDM e a pressionar o seu caso através do direito e da diplomacia. Aconselham também os Estados Unidos a ratificar a CNUDM para reforçar a sua posição.

Como a China está a alterar as regras com as suas leis da guarda costeira

A legislação nacional é uma parte central da abordagem de Pequim. a Lei da Guarda Costeira da China de 2021 inclui disposições que permitem o uso da força contra navios de governo estrangeiros em águas que a China considera sob a sua jurisdição. A lei autoriza também a Guarda Costeira a tomar medidas de fiscalização em áreas ambíguas, posição que muitos Estados rejeitam por se aplicar muito para além das áreas aceites ao abrigo da CNUDM.

Em junho de 2024, a China emitiu novos procedimentos administrativos de aplicação da lei para os serviços da guarda costeira, frequentemente referidos como Ordem número 3. O regulamento permite aos comandantes deter navios e pessoal estrangeiros durante 30 dias, ou 60 dias em casos complexos, caso se encontrem em águas que a China define como sob a sua jurisdição. Essa jurisdição não é claramente definida. O risco, da perspetiva de Manila, é que os seus militares, cientistas ou pescadores possam ser detidos no interior da ZEE das Filipinas com base numa interpretação unilateral da lei por parte da China. A seguir à nova regulamentação, a Guarda Costeira da China assumiu um papel mais direto junto de Second Thomas e Sabina, afastando a milícia marítima em algumas operações, o que reduz a ambiguidade quanto à responsabilidade, mas aumenta o risco de confronto entre navios estatais.

Estes instrumentos jurídicos são utilizados em conjunto com mensagens estratégicas e medidas administrativas como o plano da reserva de Scarborough. O conjunto é um portfólio construído para demonstrar governação e pressionar os outros a aceitar regras escritas em Pequim.

O que podem as Filipinas e os parceiros fazer para contrariar o «lawfare»?

Manila tem várias vias para reagir sem provocar uma escalada militar. Primeiro, pode continuar a alinhar a legislação nacional com a CNUDM, publicar regulamentações detalhadas para os corredores marítimos do arquipélago e documentar cada ação chinesa que esteja em conflito com a convenção. Registos detalhados de incidentes, incluindo dados de radar, registos de rádio e vídeo, ajudam a demonstrar padrões que violam a COLREGS e as regras de segurança da aviação.

Segundo, Manila pode continuar uma política de transparência. Tornar públicos incidentes e argumentos jurídicos mina tentativas de enquadrar a aplicação da lei como administração de rotina. As agências filipinas tornaram-se mais ativas na divulgação de imagens de encontros e na apresentação de protestos diplomáticos.

Terceiro, os parceiros podem reforçar o direito internacional. Isto inclui apoiar operações lícitas das agências filipinas no interior da ZEE, realizar operações de presença que afirmem os direitos de navegação e coordenar protestos diplomáticos que cite disposições específicas da CNUDM. Levar disputas a organismos internacionais, quando possível, mantém o foco no direito, mesmo quando a aplicação é difícil.

Quarto, Estados com ideias afins na Ásia e na Europa podem manter a pressão através de canais jurídicos e diplomáticos. Notas continuadas às Nações Unidas que rejeitam direitos históricos expansivos e clarificam reivindicações marítimas ajudam a estreitar o ambiente jurídico. A assistência técnica aos serviços de guarda costeira e às agências de pescas do Sudeste Asiático reforça a capacidade de documentar incidentes e aplicar procedimentos lícitos.

Quinto, os governos podem examinar instrumentos económicos e comerciais que respondam a ações no mar que violam o direito internacional. Passos ponderados, usados com cuidado e ligados a violações específicas, podem aumentar os custos do comportamento ilícito. Formação regional na recolha de provas, no julgamento de crimes marítimos e no monitorização ambiental também pode melhorar a prestação de contas.

Por fim, a cooperação continuada com aliados dissuade os erros de cálculo. Os Estados Unidos reiteraram que ataques às forças armadas filipinas, navios públicos ou aeronaves no Pacífico, incluindo no Mar da China Meridional, desencadeariam compromissos de defesa mútua. O Japão, a Austrália e os parceiros europeus aumentaram os envolvimentos marítimos e a construção de capacidades. O objetivo não é o confronto, mas estabilizar a ordem jurídica de modo a que as disputas sejam geridas sem coerção.

O que deve saber

• A China intensificou o «lawfare», utilizando reivindicações jurídicas, poderes nacionais da guarda costeira e ações administrativas para contestar as novas leis marítimas filipinas.
• A Lei das Zonas Marítimas e a Lei dos Corredores Marítimos do Arquipélago das Filipinas estão alinhadas com a CNUDM e incorporam o laudo arbitral de 2016.
• Pequim declarou linhas de base retas em torno do Baixo de Scarborough e apresentou um plano de reserva natural que os funcionários filipinos consideram ilegal.
• Incidentes no mar e no ar tornaram-se mais perigosos, com ações que entram em conflito com a COLREGS e com as regras básicas de segurança da aviação.
• A Lei da Guarda Costeira da China de 2021 e os procedimentos de aplicação de 2024 alargam as opções de detenção e uso da força em áreas que outros Estados consideram águas filipinas.
• O laudo de 2016 rejeitou direitos históricos no interior da ZEE de outro Estado e classificou Scarborough como um rochedo sem ZEE própria.
• A presença persistente perto de Luzon e através das águas arquipelágicas parece visar normalizar rotas que poderiam influenciar as designações de corredores marítimos.
• As contramedidas incluem alinhamento jurídico com a CNUDM, relato transparente de incidentes, diplomacia coordenada, operações de presença lícitas e construção de capacidades regional.