Dos Grandes Empréstimos às Propostas Competitivas: Como os Construtores Chineses Estão a Evoluir em África

Porque persiste o poder da construção chinesa em África

Os bancos chineses reduziram fortemente o apoio a projetos de infraestruturas em África desde 2019, contudo os empreiteiros chineses continuam entre os mais ativos em todo o continente. O financiamento de transportes proveniente de financiadores chineses totalizou cerca de 50 mil milhões de dólares entre 2000 e 2019. Desde então, foram comprometidos cerca de 6 mil milhões de dólares. Mesmo com esta redução, as empresas chinesas continuam a vencer trabalhos em mercados como Quênia, Etiópia e Gana. Estão-no fazendo ao mudar a forma como operam. O manual de jogo vai agora além da dependência das políticas bancárias. Inclui concorrência aberta a concursos financiados por uma ampla mistura de credores, ligações mais profundas com decisores locais e parcerias com empresas internacionais e financiadores multilaterais.

A investigação de campo na China, no Quênia e em Gana aponta para três estratégias recorrentes. Primeiro, as empresas utilizam ligações ao Estado chinês para abrir novos mercados e ganhar credibilidade, especialmente junto de grandes projetos ferroviários, portuários e rodoviários. Segundo, cultivam relações comerciais baseadas na confiança com outras multinacionais, organizações regionais e financiadores internacionais para assegurar projetos não financiados por empréstimos chineses. Terceiro, constroem relações quotidianas com políticos locais, altos funcionários públicos, figuras empresariais e intermediários que os ajudam a ler os ventos políticos e a moldar projetos antes mesmo de os concursos serem anunciados. As empresas que prosperam alternam entre estas estratégias à medida que as condições mudam. É essa flexibilidade, e não apenas o apoio estatal, que explica porque é que as empresas chinesas permaneceram resilientes.

Como mudou o clima de financiamento

A era dos pacotes de empréstimos abundantes e apoiados pelo governo para infraestruturas africanas arrefeceu. Pequim reequilibrou o empréstimo externo. A angústia da dívida africana e um ambiente de risco mais exigente tornaram os novos empréstimos soberanos mais seletivos. Os empreiteiros continuam a apresentar propostas para grandes autoestradas, portos e centrais elétricas, mas os termos envolvem agora frequentemente empréstimos comerciais, parcerias público-privadas e financiamento misto de bancos de desenvolvimento e agências de crédito à exportação. As empresas chinesas que outrora contavam com contratos chave-na-mão ligados a financiadores chineses concorrem agora sob regras definidas pelos governos anfitriões e financiadores multilaterais.

Esta mudança obrigou as empresas chinesas a adotar novas táticas. Muitas propõem agora contratos de ciclo de vida que abrangem a conceção, a construção e a exploração e manutenção a longo prazo. Algumas adquirem participações acionárias minoritárias para alinhar incentivos com os governos anfitriões. Outras reduzem custos ao realojar maquinatura e equipas de um país para outro e ao construir redes de fornecedores locais que cumpram os requisitos dos concursos. As normas técnicas também viajam com as empresas. Os projetos ferroviários da África Oriental adotaram a bitola padrão e especificações chinesas em áreas como a sinalização e o material circulante, o que pode reduzir custos e simplificar operações para empresas já especializadas nesses sistemas.

Que estratégias mantêm as empresas chinesas competitivas

As empresas chinesas tendem a combinar três abordagens. Utilizam ligações estatais para entrada no mercado quando isso abre portas. Procuram parcerias com empresas e financiadores globais quando essas relações expandem oportunidades. Investem em ligações locais quotidianas para antecipar necessidades, moldar projetos precocemente e navegar burocracias complexas. As empresas que misturam estes movimentos, em vez de depender de um único caminho, continuam a expandir-se.

Utilizar ligações estatais para entrar em novos mercados

As ligações estatais servem frequentemente de trampolim. No Quênia, a China Road and Bridge Corporation estabeleceu uma base nos anos 80, inicialmente como subempreiteira. Décadas mais tarde, tornou-se a empreiteira principal da Ferrovia de Bitola Padrão de Nairobi a Mombasa. Empréstimos com garantia soberana deram à empresa grandes projetos e uma reputação de execução de obras complexas. Em Gana, a China Harbour Engineering Company entrou através de um pacote financiado pela China na década de 2010. Com essa âncora, construiu relações em diversos ministérios e no setor privado, e depois utilizou essas redes para prosseguir outros projetos que não dependiam dos credores de Pequim.

Este método assemelha-se ao percurso de grandes projetos ferroviários anteriores na África Oriental. Empresas chinesas geriram toda a cadeia de atividades nas ferrovias de bitola padrão de Adis Abeba a Djibuti e do Quênia, da conceção à construção e às primeiras explorações. Formaram pessoal local, importaram equipamento e normas que bem conheciam e procuraram direitos de gestão para estabilizar as operações. O financiamento também mudou ao longo do tempo, de empréstimos estatais sem juros para empréstimos comerciais apoiados por crédito à exportação. A entrada foi facilitada pelo Estado, mas o trabalho exigiu cada vez mais disciplina comercial.

Associar-se a parceiros globais e regionais

Uma vez estabelecidas, muitas empresas chinesas alargam as suas alianças. Em Gana, a China Harbour Engineering Company juntou-se a multinacionais ocidentais para vencer projetos portuários, um sinal para o mercado de que podia executar sob normas internacionais e governação conjunta. No Quênia, a China Road and Bridge Corporation concorreu a concursos internacionais para lá dos projetos financiados pela China, frequentemente reduzindo custos ao reutilizar equipamento e equipas qualificadas já estacionadas na região.

Dados de inquérito indicam a dimensão e o foco de mercado desta atividade. Existem mais de dez mil empresas de capital chinês em África, na sua maioria de propriedade privada e orientadas para a procura local. Operam na construção, manufatura, serviços e imobiliário, frequentemente com lucro. Estas empresas empregam predominantemente mão de obra africana, com muitas a oferecer aprendizagens e formação profissional. Ao mesmo tempo, a origem local dos materiais e a proporção de gestores africanos ficam atrás dos níveis de emprego, uma lacuna que os países anfitriões procuram colmatar através de regras de contratação pública e política industrial.

Atuar através da política local e das relações quotidianas

As empresas chinesas também investem em relações diárias com os intermediários do poder local. Diretores de empresa encontram-se frequentemente com políticos e altos responsáveis para compreender prioridades, desde parques industriais e habitação às vias de acesso portuárias. Nalguns casos, as empresas realizam estudos de viabilidade antes dos concursos, o que lhes dá uma visão antecipada dos custos e das opções de conceção. Intermediários e consultores locais ajudam as empresas a navegar processos de contratação pública, licenciamento e aprovações ambientais. Estas ligações podem acelerar projetos, mas também sublinham a necessidade de processos transparentes e supervisão para evitar favoritismo ou cumprimento débil das normas.

Casos de estudo sobre ferrovias e portos

A ferrovia de Mombasa a Nairobi oferece uma janela sobre a fase de exploração que se segue à construção. A linha abriu em 2017 e registou longos períodos de serviço seguro, segundo o operador. Os volumes de passageiros e carga cresceram, e o projeto tem sido creditado com empregos e transferência de competências, incluindo milhares de formandos em tecnologia de ferrovia de bitola padrão. O caminho de ferro utiliza tecnologia, equipamento e modelos de gestão chineses, o que ajuda o operador a controlar a manutenção e as modernizações numa plataforma familiar. A experiência do Quênia reflete um padrão mais alargado em que empreiteiros chineses transitam para a exploração e manutenção a longo prazo, um papel que aprofunda ligações às agências anfitriãs e exige execução contínua.

As infraestruturas ferroviárias legadas estão também a atrair capital chinês de regresso. O Caminho de Ferro da Tanzânia-Zâmbia, construído nos anos 70, está previsto para uma grande renovação e novos arranjos de exploração com uma empresa de construção chinesa. A linha de 1.860 quilómetros liga a Copperbelt da Zâmbia ao porto de Dar es Salaam. O plano inclui reabilitação de via, oficinas e novas locomotivas, carruagens e vagões. A modernização criaria um caminho mais rápido para as exportações de cobre e cobalto para o Oceano Índico e aliviaria a pressão sobre rotas congestionadas na África Austral. Também coloca a linha em concorrência direta com outros corredores transfronteiriços apoiados pelos Estados Unidos, Europa e Japão. Para os empreiteiros chineses, isto não é apenas um trabalho de construção. É uma aposta operacional de que o corredor pode captar carga de rotas rivais.

Os investimentos portuários acompanham as modernizações ferroviárias. Empreiteiros chineses construíram ou expandiram dezenas de portos africanos, desde instalações de águas profundas na África Ocidental a centros do Oceano Índico. Estes projetos vêm frequentemente com logística integrada, zonas industriais ou ligações ferroviárias. Analistas de segurança apontam que alguns portos são construídos para especificações que poderiam ser utilizadas para apoio militar se futuras mudanças de política o permitissem. A China já mantém uma base de apoio em Djibuti e acosta navios ao redor do continente para exercícios e visitas. Contudo, os governos anfitriões detêm as chaves do acesso. O debate aumenta as apostas em concessões portuárias transparentes, regras claras sobre acesso e utilização e supervisão independente de infraestruturas que servem o comércio e a segurança nacional.

Para além da construção: segurança e serviços acompanham os projetos

À medida que os projetos chineses se espalham para contextos de maior risco, a indústria de segurança que os protege cresceu. Empresas de segurança chinesas operam agora em vários países africanos, a guardar centrais hidroelétricas, minas, linhas ferroviárias e zonas habitacionais. Muitas recrutam pessoal de antigas unidades militares e mantêm ligações estreitas com órgãos estatais chineses. O seu âmbito vai da segurança de perímetro e escoltas de comboios à resposta a incidentes. A rapidez desta expansão ultrapassou a clareza regulatória em alguns países, o que levanta preocupações sobre a responsabilização e o uso da força em sítios de propriedade estrangeira.

A segurança é, em última instância, uma função soberana. Os governos anfitriões podem exigir licenciamento, verificação e normas de formação para empreiteiros de segurança estrangeiros, definir regras sobre porte de armas e exigir coordenação com a polícia local. As empresas podem ser obrigadas a publicar relatórios de incidentes e a adotar processos de envolvimento comunitário em áreas onde os projetos alteram o uso do solo ou restringem o acesso. Regras claras protegem tanto as comunidades locais como os investidores, e reduzem a probabilidade de um mau incidente envenenar o sentimento público face a parceiros de infraestruturas a longo prazo.

Impacto local: emprego, competências e riscos sociais

As empresas chinesas tornaram-se grandes empregadoras em África. Evidências de inquéritos sugerem que quase nove em cada dez empregados de empresas chinesas são locais. Setores que precisam de mão de obra qualificada, muitas empresas oferecem aprendizagens e formação em serviço, frequentemente introduzindo novas técnicas, equipamento e sistemas de gestão que podem aumentar a produtividade. Grandes projetos de transportes formaram milhares de técnicos e gestores africanos, criando um quadro de profissionais capazes de explorar e manter ativos complexos.

A qualidade deste impacto varia. A origem local representa cerca de metade dos insumos nas empresas inquiridas, e menos de metade dos gestores locais são africanos. Os decisores políticos procuram elevar estes números através de metas de conteúdo local, programas de desenvolvimento de fornecedores e formação gerencial. A investigação sobre regiões mineiras mostra um quadro misto. Comunidades junto de minas operadas pela China referem maior acesso a estradas asfaltadas e água canalizada, o que reflete investimento da empresa e obras públicas que acompanham as minas. As mesmas áreas também referem maior desemprego e um sentimento anti-chinês mais forte. Em resumo, o efeito de desenvolvimento depende de quão bem os projetos são concebidos, de como os benefícios são partilhados e de como os custos ambientais são geridos.

As preocupações com os direitos humanos acrescentam outra camada. Um grupo global de monitorização registou centenas de alegações contra empresas chinesas a operar no estrangeiro entre 2013 e 2020. África representou mais de um quarto dessas reclamações. Os problemas mais citados foram perda de sustento, avaliação ambiental débil e conflitos laborais, especialmente na mineração, energia e construção. Apenas uma pequena parte das empresas forneceu respostas detalhadas. Muitas apontaram o cumprimento da lei local, que pode ser fracamente aplicado. Políticas empresariais mais fortes sobre transparência e divulgação, avaliação contínua de riscos antes e durante os projetos e mecanismos de queixa eficazes ao nível do local podem ajudar a resolver problemas precocemente e a construir confiança com as comunidades.

Os minerais críticos impulsionam uma nova corrida competitiva

A procura mineral para veículos elétricos, armazenamento de rede e tecnologias renováveis empurrou África para o centro de uma disputa global por cobalto, lítio, níquel, cobalto e terras raras. Empresas chinesas controlam uma parcela crescente da extração em países-chave e uma parcela ainda maior da capacidade de processamento. Na República Democrática do Congo, a propriedade chinesa domina os ativos de cobalto e cobre, e múltiplas fábricas de processamento de cobalto operam ao lado das minas. Grande parte do refino de alto valor continua a ter lugar na China, alimentando cadeias de abastecimento de baterias e tecnologia que servem fabricantes chineses e globais.

Os Estados Unidos e parceiros tentam construir linhas de abastecimento alternativas. Novas iniciativas financiam modernizações ferroviárias e portuárias em corredores que movem cobre e cobalto para fora da África Austral. Credores apoiados pelo governo apoiam empresas privadas com empréstimos e garantias, e novos acordos com estados ricos em minerais visam atrair investidores. Estes esforços continuam a ser menores do que a presença da China, mas marcam uma mudança constante na forma como os projetos são financiados e governados. Normas ambientais e sociais estão frequentemente em primeiro plano nestas propostas, o que pode influenciar os governos anfitriões enquanto redigem documentos de concurso e negociam contratos a longo prazo.

Os acordos de recursos em troca de infraestruturas continuam sob escrutínio. No passado, os empréstimos estavam por vezes ligados a direitos de extração e reembolsáveis em minerais, uma estrutura que gerou debate sobre transparência, retorno do investimento e salvaguardas ambientais. Vários governos endureceram regras para incentivar o processamento doméstico. O Zimbábue e a Namíbia, por exemplo, estabeleceram restrições à exportação de lítio não processado para incentivar fábricas locais. A aplicação pode ser desigual e os interesses poderosos nem sempre se ajustam rapidamente. A direção é clara. Os Estados africanos querem que mais valor permaneça no país, menos opacidade contratual e quadros que recompensem investidores que constroem ecossistemas industriais integrados.

O que os governos africanos podem fazer agora

A nova realidade é um mercado onde as empresas chinesas agem muito como os seus homólogos ocidentais. Concorrem a concursos abertos, associam-se a empresas globais e procuram parcerias público-privadas. Os governos africanos têm mais espaço para moldar resultados quando definem regras claras e as aplicam de forma consistente. O objetivo não é escolher lados na geopolítica. O objetivo é obter melhores projetos em melhores termos que promovam a estratégia industrial e o bem-estar público.

• Realizar concursos abertos e competitivos com documentação normalizada e divulgação pública de contratos e beneficiários efetivos. Publicar as avaliações de propostas e os motivos da adjudicação para aumentar a confiança e reduzir litígios.
• Utilizar avaliação de custo ao longo do ciclo de vida. Comparar propostas com base no custo total durante a vida do ativo, não apenas no preço inicial. Incluir planos de exploração, manutenção e desmantelamento.
• Definir metas mensuráveis de conteúdo local e competências. Exigir planos de formação, aprendizagens e percursos para gestores africanos. Apoiar o desenvolvimento de fornecedores para que as empresas locais cumpram normas de qualidade e segurança.
• Reforçar as salvaguardas ambientais e sociais. Exigir avaliações de impacto independentes, consulta comunitária e mecanismos de queixa. Ligar os desembolsos a marcos de conformidade.
• Reforzar a gestão da dívida. Utilizar avaliação de projetos credível e testes de stress para qualquer empréstimo com garantia do Estado. Preferir estruturas de financiamento de projetos que isolem o risco quando adequado.
• Esclarecer as regras para prestadores de segurança estrangeiros. Licenciar empresas, definir normas de formação e conduta e exigir coordenação com a polícia local. Publicar relatórios de incidentes para dissuadir abusos.
• Promover normas regionais para portos, ferrovias e interconexões elétricas. Alinhar-se com os vizinhos em regras de acesso e tarifas para que os corredores compitam na qualidade do serviço e na eficiência.
• Incentivar joint ventures que incluam transferência de tecnologia e processamento local na mineração. Recompensar investidores que se comprometam com fábricas a jusante e parcerias de investigação.
• Construir capacidade regulatória. Investir em agências de contratação pública, reguladores independentes e instituições de auditoria para que as regras sejam aplicadas de forma consistente, independentemente da nacionalidade do empreiteiro.

Numa Perspetiva Geral

• O financiamento chinês de transportes em África caiu de cerca de 50 mil milhões de dólares entre 2000 e 2019 para aproximadamente 6 mil milhões de dólares desde 2019, contudo as empresas chinesas continuam a vencer grandes contratos.
• Três estratégias sustentam a expansão: uso de ligações estatais para entrada, parcerias com atores globais e relações quotidianas com intermediários do poder local.
• A ferrovia de bitola padrão do Quênia e a prevista modernização da Ferrovia da Tanzânia-Zâmbia mostram uma mudança para operações de ciclo de vida e acordos estruturados comercialmente.
• A construção e exploração de portos por empresas chinesas cresceu, intensificando os apelos a concessões transparentes e supervisão de segurança.
• As empresas chinesas empregam maioritariamente mão de obra africana e oferecem formação, mas a origem local e a representação africana na gestão ficam atrás.
• Comunidades mineiras perto de projetos chineses veem melhores infraestruturas em conjunto com maior desemprego e um sentimento anti-chinês mais forte, um impacto misto.
• As alegações de direitos humanos centram-se em sustentos, avaliação ambiental e questões laborais, com resposta limitada das empresas.
• Os minerais críticos impulsionam uma disputa mais alargada. A China domina o processamento e os grandes ativos na cintura de cobre do Congo, enquanto os Estados Unidos e parceiros reforçam corredores e financiamento alternativos.
• Os governos africanos podem captar mais valor através de concursos abertos, custos ao longo do ciclo de vida, salvaguardas rigorosas, metas de conteúdo local e maior capacidade regulatória.